Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1764/19

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1135/18 oddalił skargę F. I. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] lutego 2018 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2010 r. nr [...], zmieniającej pkt 1 i pkt 4.5 w decyzji z [...] kwietnia 2009 r. (zmienionej decyzją z 27 kwietnia 2009 r.) ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarsko-magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmianie sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową, na działce nr [...] w miejscowości C., gmina [...], w sposób następujący: pkt 1 - rodzaj inwestycji otrzymuje nowe brzmienie: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku inwentarsko magazynowego na produkcyjno-warsztatowo-magazynowy oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mleczarni-warsztatu na socjalno-biurowo-mieszkalny wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oraz oświetlenie terenu na działce nr [...] w miejscowości C., gmina [...], pkt 4.5. otrzymuje nowe brzmienie: wjazdy na działkę zgodnie z decyzją [...] z [...] czerwca 2010 r.
2. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
3. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej Pusa), art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa), 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa), art. 145 § 1 lit. a i b, art. 151 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 155 i art. 28 Kpa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i przekazania sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja oraz zaskarżony wyrok:
4. a) nie zawiera wskazania dowodów, na podstawie których Kolegium ponownie rozpoznając sprawę uznało, że prawidłowo organ I instancji wydając decyzję z [...] kwietnia 2009 r. uznał, że skarżący nie był stroną tego postępowania tj. nie przysługiwał mu interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa,
5. b) w ogóle nie zawiera rozważań dotyczących argumentów przedstawionych przez skarżącego, że powinien być on uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2009 r., a w szczególności:
6. - rozmiaru inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2009 r.,
7. - zakresu oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] kwietnia 2009 r. na nieruchomość skarżącego i wpływu inwestycji na sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości skarżącego,
8. - odległości pomiędzy nieruchomościami skarżącego a nieruchomością objętą decyzją z [...] kwietnia 2009 r.,
9. - przeznaczenia nieruchomości skarżącego, co spowodowało, że zarówno organy jak i Sąd I instancji błędnie uznały, iż do zmiany decyzji organu I instancji nie była wymagana zgoda skarżącego, przez co Sąd I instancji uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej,
10. 2) art. 153 Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrażonej w wyroku z [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że Kolegium pominęło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym wyroku uznał, że:
11. a) decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją o charakterze związanym, a w konsekwencji nie mogła ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 Kpa,
12. b) nietrafne jest stanowisko Kolegium co do oceny, że wskazane naruszenie nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej,
13. c) nawet gdyby podzielić stanowisko dotyczące możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa to niewątpliwie decyzja taka dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie, co oznacza konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy, a brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 Kpa decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji powyższych naruszeń Sąd I instancji - wobec braku zgody skarżącego na zmianę decyzji - winien uchylić obydwie decyzje Kolegium;
14. 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 Kpa poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni dokonanej przez Kolegium polegającej na uznaniu, że zgoda strony w rozumieniu art. 155 Kpa w przypadku zmiany decyzji o warunkach zabudowy oznacza jedynie zgodę podmiotu, na rzecz którego zostały wydane warunki, podczas gdy prawidłowa i jednoznaczna wykładnia tego przepisu wskazuje, że do zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa konieczna jest zgoda wszystkich podmiotów mających statut strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, która ma być zmieniona, a w konsekwencji poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo że w niniejszej sprawie: skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. w rozumieniu art. 28 i art. 155 Kpa; organ I instancji nie uzyskał zgody stron na zmianę decyzji z [...] kwietnia 2009 r.; organ I instancji zmienił decyzji z [...] kwietnia 2009 r. w sytuacji gdy nie przemawiał za tym ani interes społeczny ani też słuszny interes stron;
15. 4) art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, art. 145 § 1 lit. a i c, art. 151 w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa, poprzez to, że w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się do oceny i do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, Sąd I instancji uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i obowiązku kontroli, a w konsekwencji dopuścił się nierozpoznania sprawy i braku zastosowania przewidzianych ustawą środków w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że Kolegium, dokonało odmiennej oceny prawnej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ww. wyroku i nie zastosowało się do wykładni dokonanej przez Sąd, a także nie wskazało, dlaczego uznało, że skarżący nie był stroną postępowania, podczas gdy skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2009 r.;
16. 5) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 i art. 28 Kpa poprzez błędną wykładnię art. 28 Kpa, a w konsekwencji także błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2009 r., co skutkowało odmową przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] października 2010 r., a w konsekwencji uznaniem, że zgoda skarżącego nie była wymagana do zmiany decyzji z [...] kwietnia 2009 r.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 3. W piśmie z 10 maja 2019 r. skarżący przedstawił: zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo-garażowy na działce nr [...] w miejscowości C., znak [...]; skan mapy z systemu informacji przestrzennej gminy [...] obrazujący położenie działki nr [...] (wszczęte obecnie przez Wójta Gminy [...] postępowanie administracyjne) i nr [...] (działka, której dotyczy zaskarżony wyrok skargą kasacyjną), a także działek należących do skarżącego oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów na okoliczność przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzjami Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2009 r., a także [...] października 2010 r.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem.
5. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
6. 4.4. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie są zwykłe wady decyzji, ale wyłącznie wymienione w art. 156 § 1 Kpa wady kwalifikowane. W szczególności w świetle zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
7. 4.5. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18).
8. 4.6. W związku z tym, że przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja zmieniająca z 2010 r. nie zaś pierwotna decyzja o warunkach zabudowy, to istota sprawy sprowadzała się zatem do oceny, czy w oparciu o art. 155 Kpa organ mógł dokonać zmiany pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, a nie kwestii związanych z prawidłowością zmienianej decyzji w zakresie ustalenia stron postępowania. Te zarzuty można podnosić w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących zmienianej decyzji. Ponadto zarzut braku udziału w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Dlatego też niezasadne są wszystkie zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji z [...] kwietnia 2009 r. Sąd nie mógł badać: dlaczego organ I instancji wydając decyzję z [...] kwietnia 2009 r. uznał, że skarżący nie był stroną tego postępowania, rozmiaru inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2009 r., zakresu oddziaływania inwestycji objętej decyzją z 15 kwietnia 2009 r. na nieruchomość skarżącego i wpływu inwestycji na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, jak również odległości pomiędzy nieruchomościami skarżącego a nieruchomością objętą decyzją z dnia 15 kwietnia 2009 r. W związku z tym zarzut naruszenia przepisów wymienionych w zarzucie nr 1 jest niezasadny.
9. 4.7. Niezasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 153 Ppsa w zw. z art. 155 Kpa poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrażonej w wyroku z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3068/18). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jednakże, jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji, wiążący w przedmiotowej sprawie wyrok WSA w Szczecinie z 17 sierpnia 2017 r. nie przesądzał w żadnej mierze kwestii istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Natomiast wskazał jedynie, że Kolegium ponownie prowadząc postępowanie, mając na uwadze stanowisko Sądu, rozważy, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie art. 155 Kpa może zostać uznana za rażące naruszenie prawa. Wskazania te Kolegium wypełniło o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W związku z tym zarzuty nr 2 i nr 4 skargi kasacyjnej są niezasadne.
10. 4.8. Nie można także podzielić stanowiska skarżącego co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, według którego rażące naruszenie art. 155 Kpa stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1235/17, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 598/17). Jeżeli osoba, która w sensie materialnoprawnym ma interes prawny do bycia stroną w danym postępowaniu, a nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją pierwotną, to dokonanie jej zmiany bez zgody tej strony nie może być uznane za rażące naruszenie art. 155 Kpa. Jeszcze raz należy powtórzyć, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu może domagać się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i wówczas może dojść do uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
11. 4.9. W konsekwencji Sąd I instancji nie oceniał w zaskarżonym wyroku czy skarżący ma czy nie interes prawny i czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2009 r., oraz czy zgoda skarżącego nie była wymagana do zmiany decyzji z [...] kwietnia 2009 r. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcie sprowadza się do stwierdzenia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, albowiem przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak bowiem oczywistości naruszenia art. 155 Kpa w sytuacji, gdy to wyłącznie wnioskodawcy nabyli prawo w wyniku ustalenia warunków zabudowy, zaś skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu, a sama zmiana z uwagi na jej zakres nie wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie i nie zwiększyła na nie oddziaływania. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 i art. 28 Kpa.
12. 4.10. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. Z tych też względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, ponieważ nie miały one żadnego wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.
13. 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.