Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym organ ten wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na optymalizacji procesów lakierni wraz z poprawą warunków pracy poprzez wdrożenie projektów – pełna automatyzacja linii BC, integracja Caddy Editio 30, optymalizacja w obszarze ręcznej aplikacji HRK oraz zastosowanie myjki kół cieplnych – planowanych dla realizacji w istniejącej [...] (hala 4) [...] P. sp. z.o. o. w P. nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może zostać stwierdzony wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Właściwym do nałożenia powyższego obowiązku lub odstąpienia od niego jest organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P.). Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii, która następuje w formie postanowienia, powyższy organ w myśl art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej ustawa środowiskowa, zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii m.in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta P. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o wyrażenie opinii w przedmiocie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia. Stanowisko w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wyraził w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Organ odwoławczy wskazał, że ustawa środowiskowa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na opinię dotyczącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakresu raportu, również Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia przedmiotowej opinii. W świetle art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie na postanowienie służy stronie, gdy kodeks tak stanowi, czyli w przypadku postanowień, które kończą postępowanie lub rozstrzygają o istocie sprawy. Opinia dotycząca obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz zakres raportu nie spełnia żadnej w w/w przesłanek. Organ wydaje przedmiotową opinię przed postanowieniem innego organu (Prezydent Miasta P.), do którego to należy podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oraz ustalenie zakresu raportu. Organ II instancji wskazał, że współdziałanie powyższych organów nie następuje przed wydaniem decyzji oraz opinia organu ochrony środowiska nie rozstrzyga o istocie sprawy, zastosowania do niej nie ma więc przepis 106 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przysługuje środek odwoławczy, podczas gdy taka interpretacja prowadzi do naruszenia istotnych interesów strony postępowania i pozbawia ją ochrony prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2792/13 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, który to przepis był podstawą prawną wydania opinii w formie postanowienia, nie wynika, aby na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Nie można również przyjąć, aby było ono wydane w trybie art. 106 k.p.a., a więc nie przysługuje na nie zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Sąd podkreślił, że podmiot kwestionujący prawidłowość tego postanowienia będzie natomiast mógł to uczynić w zażaleniu wnoszonym na podstawie art. 65 § 2 ustawy środowiskowej od postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w sytuacji, gdy stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi naruszenie art. 63 ustawy środowiskowej w zw. z art. 87 oraz art. 178 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a., które prowadzi do naruszenia istotnych interesów uczestnika postępowania oraz pozbawienia go adekwatnej ochrony prawnej, jaka winna być udzielona na obecnym etapie postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wykładnia przepisów ustawy środowiskowej zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada praworządności, zaufania obywateli do organów administracji, zasada załatwiania sprawy administracyjnej w taki sposób, aby nie ucierpiał na tym interes społeczny i słuszny interes obywateli, czy zasada dwuinstancyjności. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, iż konieczność weryfikacji postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska istnieje już na obecnym etapie postępowania. Podzielenie stanowiska Sądu I instancji spowoduje, iż dalsze postępowanie administracyjne prowadzone będzie w oparciu o błędne ustalenia zawarte w postanowieniu. Przyjęcie tezy o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii może znacznie oddalić w czasie możliwość usunięcia uchybień postępowania, zaistniałych na etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Niemożność zaskarżenia zażaleniem postanowienia, które jest oczywiście wadliwe, wymusza konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania głównego i podniesienie tych zarzutów dopiero w odwołaniu, z koniecznością ponownego oczekiwania na uchylenie decyzji i następczego przeprowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sposób zgodny z przepisami prawa. Tryb ten wyłącza w rezultacie także możliwość zmiany swojego rozstrzygnięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w trybie samokontroli. Jeśli przyjąć, iż na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wyrażenia opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie przysługuje zażalenie, jego kontrola byłaby możliwa jedynie w oparciu o treść art. 142 k.p.a. Organem właściwym do jego oceny byłby zatem organ administracji wyższego stopnia właściwy ze względu na przedmiot postępowania głównego, a więc w większości przypadków pozostający poza strukturą specjalistycznych organów w postaci regionalnych dyrektorów ochrony środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] S.A., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz pełnomocnika uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy środowiskowej zażalenie przysługuje jedynie na postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 w/w ustawy. Na postanowienie, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy zażalenie więc nie przysługuje. Postanowienie będące przedmiotem skargi nie kończy postępowania w sprawie. Ocena prawidłowości wydania tego postanowienia możliwa będzie na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również spółka [...] sp. z o.o. w P., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Wskazała, iż sposób sformułowania zarzutów oraz mającej je uzasadniać argumentacji prowadzi do wniosku, iż Stowarzyszenie kwestionuje w istocie nie przepisy, na których Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, lecz brak regulacji przewidującej zaskarżalność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Brak jest nadto podstaw do przyjęcia, by zaskarżalność danego postanowienia można było wywodzić z zasad postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Zasada ta doznaje ograniczeń w przypadku postanowień rozstrzygających kwestie wpadkowe w toku postępowania głównego. Prawo wniesienia zażalenia na postanowienie jest uzależnione od istnienia konkretnego przepisu prawa przewidującego dla strony takie uprawnienie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Możliwość wniesienia zażalenia może wynikać również z przepisów ustaw szczególnych. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).
Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 63 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii: regionalnego dyrektora ochrony środowiska (pkt 1) lub organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10, 11, 13, 15-17 i 22 (pkt 2). Organy, o których mowa w ust. 1 i 1a, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, wydają opinię, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby - co do zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 3 ustawy). Opinia ta wydawana jest w formie postanowienia (art. 123 k.p.a.).
Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przepis ten znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej, a w analizowanej sytuacji opinia, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy odnosi się do postanowienia.
W związku z tym nie można stwierdzić, aby na postanowienie, w którym regionalny dyrektor ochrony środowiska wyraził taką opinię przysługiwało zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Również w ustawie z dnia 3 października 2008 r. brak jest przepisu szczególnego wskazującego, aby na tego rodzaju postanowienia przysługiwało zażalenie. Zgodnie z art. 65 ust. 2 tej ustawy zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, a więc na postanowienie, w którym organ główny stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Brak środka odwoławczego na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie wyrażenia opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest uzasadniony tym, że opinia ta - jako najsłabsza forma współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej - nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., II OSK 2904/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., II SA/Lu 698/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r., II SA/Ke 523/09, publ.
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola legalności tej opinii (art. 64 ust. 1 ustawy) wyrażonej w formie postanowienia powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy w przypadku kontroli postanowienia, w którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy, a gdy nie stwierdzono potrzeby przeprowadzania takiej oceny (art. 63 ust. 2 ustawy), to zarówno kontrola postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy, jak i poprzedzającego go postanowienia wydanego na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy powinna być przeprowadzona przez organ II instancji rozpoznający odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. w odwołaniu od decyzji można kwestionować również postanowienia wydane w toku postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie.
Nietrafny jest argument strony skarżącej, iż że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska, a zatem kontroli opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydanej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy powinien dokonywać organ wyspecjalizowany w tym zakresie spraw, tj. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. To ustawodawca tak ukształtował kompetencje organów w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zatem Sąd nie może w drodze wykładni zmieniać zakresu tych kompetencji.
W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r., gdyż w skardze kasacyjnej nie wykazano w jaki sposób przepis ten został przez Sąd naruszony, zwłaszcza, że podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia w tej sprawie był art. 64 ust. 1 ustawy.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 87 i art. 178 Konstytucji RP. Przepis art. 87 Konstytucji wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, a przepis art. 178 Konstytucji dotyczy statusu sędziego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych norm konstytucyjnych wynikających z tych przepisów, które zostały - jego zdaniem - w tym postępowaniu naruszone oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji. Zarzut ten nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku.
Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że możliwość zaskarżenia postanowienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. (zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów administracji, zasady uwzględniania przez organy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Z zasad tych nie można wyprowadzać domniemania zaskarżalności wszystkich postanowień wpadkowych wydawanych w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wprost przesądzają, które postanowienia podlegają zaskarżeniu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W odniesieniu do wniosku pełnomocnika [...] S.A. o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa procesowego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1); skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Przepis ten nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uczestnikowi postępowania.