Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 113/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K., działając m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 108 k.p.a., § 97 pkt 2, § 122 i § 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) dalej rozporządzenie zobowiązał M. K. do:
- 1) usunięcia z terenu stacji paliw LPG położonej w K. przy ul. P. [...], cysterny służącej do magazynowania i przetłaczania gazu płynnego LPG,
- 2) umiejscowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami znajdującego się na terenie stacji kontenera ażurowego z butlami 11 kg z gazem propan-butan,
- 3) przeprowadzenia okresowej kontroli przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych lub przedłożenie aktualnych protokołów z tych badań.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na terenie stacji paliw LPG przy ul. P. [...] w K. znajduje się cysterna drogowa z gazem LPG (bez ciągnika siodłowego) o pojemności 25 tys. litrów. Cysterna ta pozostawała w odległości 2,8 m od budynku roboczego w obrębie stacji, przy czym od strony zachodniej przylegała do ogrodzenia, które graniczyło bezpośrednio z sąsiednią działką i drogą dojazdową do sąsiedniej posesji. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. ustalił, że cysterna była trwale przymocowana do podłoża budynku oraz, że zasilano ją gazem LPG z innej cysterny, przetłaczanym dalej do zbiorników naziemnych znajdujących się na tej samej działce.
Opierając swoje stanowisko na treści § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. oraz na podstawie § 4 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej uznał, że stosowanie cysterny jako kolejnego zbiornika z gazem oraz nagromadzenie w niej tak dużej ilości materiału niebezpiecznego w postaci gazu propan-butan w miejscu do tego nieprzystosowanym, może stanowić istotne zagrożenie dla osób przebywających w budynku obsługi stacji LPG lub osób znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie.
M. K. nie zgodził się z powyższą decyzją i w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia z terenu stacji paliw LPG przedmiotowej cysterny złożył odwołanie do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji i zakazał M. K. magazynowania gazu płynnego w cysternie samochodowej zlokalizowanej na terenie stacji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. uznać należy, że katalog sposobów magazynowania gazu płynnego ma charakter zamknięty, a magazynowanie gazu w cysternie samochodowej narusza obowiązujące przepisy. Lokalizacja cysterny wraz z jednoczesnym wykorzystywaniem jej w sposób niezgodny z przeznaczeniem (tj. do magazynowania, a nie transportu gazu płynnego) stwarza zagrożenie dla osób przebywających na działce sąsiadującej ze stacją oraz korzystających ze stacji LPG.
Skargę na powyższą decyzję w zakresie pkt 1 wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K., zarzucając decyzji obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. W opinii skarżącego wyżej wymieniony przepis nie zawiera norm stanowiących o tym, w jakich warunkach nie można składować gazu płynnego. W ocenie skarżącego cysterna samochodowa nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu prawa budowlanego, a tym samym nie można do niej stosować § 122 ww. rozporządzenia. Nadto skarżący wskazał, że rozporządzenie Ministra Gospodarki wydane w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie daje podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej, prowadzącej do ustanowienia reguły, że zakazane jest wszystko, to co nie zostało wyraźnie dozwolone. Zdaniem skarżącego obowiązuje reguła odwrotna wskazująca, że dozwolone jest to, co nie zostało wyraźnie zakazane.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P. podtrzymał wcześniejsze stanowisko wnioskując o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 113/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący magazynował na terenie stacji paliwo LPG w cysternie na podwoziu samochodowym, które pełniło de facto rolę zbiornika naziemnego.
Obiekty w postaci stacji paliw płynnych oraz samodzielnych stacji gazu płynnego podlegają szczególnym wymaganiom techniczno-budowlanym i przeciwpożarowym. W niniejszej sprawie Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w P. w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych ujawnił na terenie stacji LPG należącej do skarżącego szereg nieprawidłowości pożarowych, w tym m.in. obecność przedmiotowej cysterny samochodowej służącej do magazynowania gazu propan-butan.
Zarzuty skargi, które zmierzają do wykazania, że przepis § 122 rozporządzenia ma zastosowanie jedynie do wskazanych w nim obiektów i tym samym nie dotyczy cystern samochodowych, które mogą służyć do magazynowania gazu płynnego niezależnie od faktu spełnienia parametrów technicznych dotyczących stacji paliw płynnych nie mogą być w przekonaniu Sądu uznane za zasadne.
Usytuowanie wskazanego przepisu w rozdziale dotyczącym magazynowania i dystrybucji gazu płynnego jak i jego treść dowodzą, że znajduje on zastosowanie do wszystkich metod magazynowania wskazanego tam paliwa. W sprawie przyjęto, że nie można uznać, iż § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. zawiera otwarty katalog sposobów magazynowania gazu płynnego ponieważ umożliwiałoby to przedsiębiorcom łatwe obchodzenie wymogów dotyczących bezpieczeństwa magazynowania paliw, w tym zwłaszcza wymogów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, poprzez magazynowanie tych paliw w innych zbiornikach.
Wskazać należy, że § 122 przedmiotowego rozporządzenia stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej, a z wyjątkami wiąże się zasada exceptiones non sunt extendendae nakazująca przy interpretacji stosowanie reguł wykładni literalnej, bez sięgania do racji celowościowych czy utylitarnych.
Ponadto, jeżeli norma ma znajdować zastosowanie w ściśle określonych okolicznościach, w przepisie prawnym muszą zostać określone okoliczności jej zastosowania. Takie okoliczności nie zostały wskazane w § 122 rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę powyższe uznano, że na podstawie § 134 wskazanego rozporządzenia przedmiotowa cysterna może służyć jedynie do zasilania zbiorników magazynowych stacji paliw płynnych w paliwa płynne. De lege lata cysterny samochodowe mogą służyć jedynie do transportu i zasilania zbiorników stacji paliw płynnych w gaz płynny, zaś ich wykorzystywanie w inny sposób stanowi naruszenie przepisów wykonawczych. W niniejszej sprawie usytuowanie cysterny oraz jej wykorzystywanie niezgodnie z przeznaczeniem stwarzało zagrożenie pożarowe dla osób postronnych i tym samym uprawniało właściwy organ do wydania decyzji o zakazie magazynowania gazu płynnego w urządzeniu, które nie było do tego technicznie przystosowane.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja organu II instancji wydana została zgodnie z prawem, a organ prawidłowo zastosował rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. Postępowanie administracyjne zostało w świetle art. 7 i 77 k.p.a. przeprowadzone w sposób prawidłowy.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wniósł M. K. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) – przepisu § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, przez:
- – dokonanie wadliwej subsumcji tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego to jest przez przyjęcie, że przepis te stanowi podstawę ustalenia warunków przechowywania gazu płynnego w cysternie w przypadku postoju tej cysterny na terenie stacji paliw w dłuższym czasie niż czas jej używania poza stacją (jeżdżenia), który jest krótszy niż czas postoju na tej stacji,
- – błędną wykładnię przez niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści wyżej powołanego przepisu przez przyjęcie, że ustanawia on zakaz przechowywania gazu płynnego w cysternie samochodowej, tj. zakaz postoju nierozładowanej cysterny na stacji paliw, gdy tymczasem przepis ten wskazuje jedynie, że gaz płynny może być "magazynowany" w stacjach paliw płynnych lub samodzielnych stacjach gazu płynnego, spełniających podane w nim wymagania i nie zawiera norm stanowiących o tym, w jakich warunkach nie można "przechowywać" gazu płynnego w cysternie od chwili jej dostarczenia a stację paliw do chwili jej rozładunku,
- 2) naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2), mające wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że skarżący magazynował paliwo w cysternie w rozumieniu § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. przy jednoczesnym ustaleniu, że cysterna była miejscem "przechowywania" paliwa w czasie jej postoju na stacji, przy jednoczesnej akceptacji wyjaśnień powoda, że cysterna "więcej stoi niż jeździ", co wyklucza ustalenie, że cysterna jest stałym magazynem naziemnym, skoro jak to wyjaśnił skarżący, także jeździ.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalono w oparciu o przeprowadzoną w dniu [...] r. kontrolę w stacji paliw LPG przy ul. P. [...] w K..
W pkt 7 protokołu kontroli odnotowano, że na terenie stacji paliw za budynkiem obsługi stacji zlokalizowano naczepę-cysternę (bez ciągnika siodłowego) o pojemności 25 tys. litrów. Cysterna oddalona od budynku w odległości 2,8 m. Protokół kontroli podpisał skarżący bez zastrzeżeń. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotowa cysterna zabezpieczona jest podporami i przeznaczona do magazynowania gazu LPG. Z rodzaju zastosowanych zabezpieczeń oraz lokalizacji cysterny można wywnioskować, że nie jest ona używana jako naczepa, nie nosi śladów i znamion przetaczania po drodze i nie służy do celów transportowania gazu LPG, lecz tylko jako dodatkowy zbiornik na gaz propan-butan w ilości 25 tys. litrów. Właściciel nie posiada ciągnika siodłowego dla tej cysterny.
Ponadto jak ustalono przedmiotowa cysterna ustawiona jest na stacji powyżej jednego miesiąca. Odłączono od niej ciągnik siodłowy i połączona jest ze stacjonarnym zbiornikiem LPG za pomocą przewodu elastycznego przeprowadzonego przez otwory w ścianach.
Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, iż w tym stanie faktycznym sprawy dokonano prawidłowej subsumcji § 122 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., gdyż jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy cysterna faktycznie jest wykorzystywana do magazynowania gazu LPG. Tymczasem § 122 określa w jaki sposób i w jakich zbiornikach oraz butlach może być magazynowany gaz płynny w stacjach paliw płynnych lub samodzielnych stacjach gazu płynnego. Powyższy przepis w pkt 1, 2 i 3 określa w sposób wyczerpujący (katalog zamknięty) jak może być magazynowany gaz płynny, nie przewidziano takiej możliwości aby gaz płynny był magazynowany w cysternie samochodowej ustawionej stacjonarnie na stacji paliw.
Zgodnie z § 134 rozporządzenia cysterna (samochodowa, drogowa) służy wyłącznie do zasilania zbiorników magazynowych stacji paliw płynnych w paliwa płynne, a nie do magazynowania paliwa.
Nie ma więc żadnego logicznego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem naruszono przepis § 122 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię.
Z faktu, że przedmiotowa cysterna drogowa spełnia wszelkie wymagania do transportu gazu LPG, nie wynika też, że nie może być wykorzystywana przez skarżącego do magazynowania gazu płynnego po odłączeniu od niej ciągnika siodłowego, co jednak jest niezgodne z ww. przepisami. Błędna jest wykładnia § 122 rozporządzenia proponowana przez autora skargi kasacyjnej, że "dozwolone jest to co nie zostało wyraźnie zakazane".
Stacja paliw płynnych oraz samodzielna stacja gazu płynnego zostały w § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia zdefiniowane jako obiekty budowlane i określono co może wchodzić w skład tych obiektów, nie wymieniono jednak tam cysterny drogowej.
Natomiast w § 1 pkt 10 rozporządzenia określono znaczenie pojęcia cysterna drogowa a w § 134 rozporządzenia wyjaśniono do czego służy cysterna drogowa.
To co autor skargi kasacyjnej określa jako "przechowywanie" paliwa w cysternie w okresach między kolejnymi załadunkami i rozładunkami, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. jest magazynowaniem gazu płynnego w stacjach paliw płynnych lub samodzielnych stacjach gazu płynnego – które są zaliczane do obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
Z faktu, że skarżący cysternę drogową wykorzystuje niezgodnie z jej przeznaczeniem do magazynowania gazu płynnego, nie wynika, że jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, na podstawie którego przepisów zostało wydane omawiane rozporządzenie. Jednak z tego faktu wynika, że magazynowanie gazu płynnego może mieć miejsce tylko w zbiornikach (butlach) wymienionych w § 122 rozporządzenia, wchodzących w skład obiektów budowlanych określonych w § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.