Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1766/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2460/13, w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej jako: decyzja autokontrola), wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.), Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej jako: Prezes Zarządu), uwzględniając skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako: Zakład) na decyzję Prezesa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej jako: decyzja odwoławcza):

1. – uchylił decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...],
2. – utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja autokontrola zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Marszałek Województwa Małopolskiego orzekł w następujących kwestiach:

1. I. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lutego 2009 r. pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w zlewni potoku G. z terenów przyległych do składowiska odpadów w M. oraz na wykonanie dwóch wylotów służących do odprowadzania tych wód, udzielonych Zakładowi decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...] - na skutek zrzeczenia się przez Zakład uprawnień ustalonych w przedmiotowej decyzji;
2. II. udzielił Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w zlewni potoku G. z odwodnienia terenu o powierzchni 6/13 ha, w całkowitej ilości Q max = 163/2 dm3/s (w tym oczyszczonych ścieków opadowych 55/6 I/s):
3. 1. wylotem nr I z powierzchni 5,18 ha (z czego: drogi i place - 0/64 ha, dachy - 0,46 ha, tereny zielone - 4/08 ha) w ilości Q max = 157/3 I/s,
4. 2. wylotem nr II z powierzchni 0,95 ha terenów zielonych w ilości Q max = 5/9 I/s,
5. III. udzielił Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch wylotów służących do odprowadzania wód z odwodnienia terenu zamykanej i rekultywowanej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, przyległych terenów zielonych oraz z powierzchni dachów, dróg i placów projektowanego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. do cieku bez nazwy, będącego dopływem w lewobrzeżnej zlewni potoku G.:
6. 1. wylotu nr 1 usytuowanego na działce nr 1716 j.ew. M. obr. P. - zakończenia szczelnego rowu odkrytego (zbiorczego dla rowów R1, R2, R3, R4, R7, kanałów K1 i K2),
7. 2. wylotu nr II usytuowanego na działce nr 1710 j.ew. M. obr. P. - zakończenia szczelnego rowu odkrytego (zbiorczego dla rowów R5 i R6),
8. 3. likwidację dotychczasowych wylotów wód opadowych z rowów opaskowych R1 i R2.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] (dalej jako: pozwolenie wodnoprawne) Marszałek Województwa Małopolskiego orzekł w następujących kwestiach:

1. I. wygasił na wniosek Zakładu punkty 11.1 i 11.2 własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...],
2. II. udzielił Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w zlewni potoku G. z odwodnienia terenu o powierzchni 6,07 ha, w całkowitej ilości Q max = 171,4 l/s (w tym oczyszczonych ścieków opadowych 67,2 I/s):
3. 1. wylotem nr I - z powierzchni 5,03 ha (z czego: drogi i place - 0,41 ha, dachy - 0,59 ha, tereny zielone - 4,03 ha), w ilości Q max = 149,6 l/s,
4. 2. wylotem nr II - z powierzchni 1,04 ha (z czego: drogi -,,014, ha", tereny zielone - 0,9 ha), w ilości Q max = 21,8 I/s.
5. III. stwierdził, że w pozostałej części decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] zachowuje swoją moc.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa Małopolskiego, po rozpatrzeniu wniosku Z. C., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa Małopolskiego odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że Z. C. nie posiada statusu strony postępowania.

Prezes Zarządu decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. C., uchylił decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego w całości i przekazał Marszałkowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Prezes Zarządu wskazał, że Marszałek Województwa Małopolskiego nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący czy skarżący jest stroną postępowania, czy też nie.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł Zakład, wnosząc o jej uchylenie.

Uwzględniając wniesioną skargę Prezes Zarządu wydał opisaną na wstępie decyzję autokontrolną.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezes Zarządu wskazał, że w następstwie wznowienia postępowania na wniosek skarżącego, powołującego się na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 pkt 4 k.p.a., obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy Z. C. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Dalej organ zacytował przepis art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego ([...] sierpnia 2010 r.), zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Z kolei w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik Z. C. powołał się na aktualne brzmienie art. 127 ust. 7 pkt 4, 5 i 6 Prawa wodnego wskazując, że skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie ww. pozwolenia wodnoprawnego ze względu na to, że:

1. 1) jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego - stawu rybackiego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód,
2. 2) jest władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód,
3. 3) jest uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Pełnomocnik Z. C. przy piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. przesłał dokumenty, z których wynika, że skarżący jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...], znajdujących się w jedn. ewid. M., obręb Z. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. C., ustanowił obręb hodowlany, położony na terenie miejscowości Z. Z przekazanych materiałów wynika również, że Z. C. jest uprawnionym do rybactwa. Na terenie działki nr [...] położonej w K., gm. M., znajduje się staw do hodowli ryb. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że stawy rybne w Zawadzie są zasilane wodą z potoku O., a także że do tego potoku odprowadzana jest woda z omawianych stawów.

Po ponownej analizie akt sprawy, mając na uwadze uzupełnioną dokumentację, Prezes Zarządu stwierdził, że uprawniony odprowadza dwoma wylotami (usytuowanymi na działkach nr [...] i [...] jedn. ewid. M., obręb P.) wody opadowe i roztopowe do rowu melioracji wodnych szczegółowych (urządzenia wodnego). Organ ten ustalił, że jak wskazał organ pierwszej instancji "ciek bez nazwy" to w rzeczywistości rów melioracyjny R-3. Zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa wodnego przez wprowadzanie ścieków do ziemi rozumie się także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Do rowu "bez nazwy" odprowadzane są zarówno wody opadowe z dachów i powierzchni zielonych, niewymagające podczyszczania, jak również ścieki opadowe z powierzchni komunikacyjnych, narażonych na zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi z uwagi na poruszające się pojazdy. Ścieki przed wprowadzeniem do rowu oczyszczane są w separatorach substancji ropopochodnych w stopniu wymaganym przepisami prawa.

Z uwagi odległość i lokalizację organ stwierdził, że działki wnioskodawcy (nr [...],[...] i [...]) i stawy rybne nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (tj. wylotów nr I i II) zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Działki wnioskodawcy znajdują się w odległości ok. 3 km w linii prostej od ww. wylotów.

W ocenie Prezesa Zarządu nie można również uznać, że nieruchomości i stawy znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (tj. w zasięgu oddziaływania odprowadzanych wód oraz ścieków opadowych i roztopowych), bowiem tego rodzaju ścieki oczyszczone przed wprowadzeniem do środowiska nie mają wpływu na chemizm wody potoku O., z którego wnioskodawca pobiera wodę dla potrzeb stawów. Ponadto rów "bez nazwy" nie ma bezpośredniego połączenia z potokiem O. Co więcej ścieki tego rodzaju nie są wprowadzane codziennie, a jedynie w sytuacji opadów atmosferycznych i roztopów.

Organ zaznaczył ponadto, że Z. C. nie udokumentował, że jego nieruchomości i stawy znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (wprowadzanych ścieków) lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (wylotów). Z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną śnięcia ryb hodowanych w przedmiotowych stawach były odprowadzane do rowu "bez nazwy" ścieki opadowe i roztopowe. Wobec powyższego nie jest on stroną postępowania.

W konkluzji organ uznał, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z. C. wniósł skargę na decyzję autokontrolną Prezesa Zarządu, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, skutkujące wadliwym uznaniem, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 10 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wysypisko śmieci otoczone jest numerowanymi rowami. Pozwolenie wodnoprawne dotyczy odprowadzania ścieków z tych rowów do cieków bez nazwy. Ciek bez nazwy (działka nr [...]) łączy się bezpośrednio z potokiem O. Ciek bez nazwy (działka nr [...]) dalej przechodzi w potok O. po wcześniejszym połączeniu z dwoma innymi dopływami. Ciek bez nazwy przebiega bezpośrednio przy składowisku śmieci (nowa cześć składowiska) i na tym odcinku znajdują się dwa wyloty, o których mowa w decyzji pozwolenie wodnoprawne. W przeszłości toczyło się kilka spraw przed sądem cywilnym z powództwa skarżącego przeciwko Zakładowi o odszkodowanie z tytułu spowodowania śnięcia ryb. Sprawy te zakończyły się ugodami, na mocy których pozwany wypłacił skarżącemu stosowane odszkodowanie. Kolejna sprawa, w której została sporządzona opinia inżyniera K., nie została jeszcze zakończona.

W jeszcze innej sprawie z powództwa skarżącego o ochronę naruszonego posiadania powództwo to zostało uwzględnione poprzez nakazanie pozwanemu Zakładowi zaprzestania naruszania posiadania skarżącego poprzez odprowadzanie ścieków na jego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał warunki skorzystania z uprawnienia do tzw. autokontroli wynikające z przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a.. Zdaniem Sądu zaskarżone orzeczenie autokontrolne Prezesa Zarządu jest wadliwe, bowiem w jego wyniku doszło do uchylenia prawidłowej decyzji odwoławczej Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r. Zasadnie orzeczono wtedy o konieczności ponownego zbadania przez Marszałka Województwa Małopolskiego kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Marszałka z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie kwestią mającą kluczowe znaczenie jest ocena tego, czy skarżący posiadał interes prawny w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2010 r., powodujący, że skarżący był stroną tego postępowania. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymagałoby, czy skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy.

Sąd wskazał, że przesłanki niezbędne do nabycia statusu strony postępowania administracyjnego określa w sposób generalny art. 28 k.p.a., jednakże art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawiera szczegółowy katalog stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Przepis ten, mający charakter regulacji szczególnej w stosunku do art. 28 k.p.a., określa zatem kryteria, według których należy oceniać sytuację skarżącego. Cytując art. 127 ust. 7 Prawa wodnego Sąd zaznaczył, że skarżący wywodzi swój interes prawny w sprawie z art. 127 ust. 7 pkt 4, 5 i 6 Prawa wodnego ze względu na to, że:

1. – jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego - stawu rybackiego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód,
2. – jest władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód,
3. – jest uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, że jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...], znajdujących się w jedn. ewid. M., obręb Z.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i Z. C., ustanowił obręb hodowlany, położony na terenie miejscowości Z. Skarżący jest uprawnionym do rybactwa. Na terenie działki nr [...] położonej w K., gm. M., znajduje się staw do hodowli ryb. Stawy rybne w Z. są zasilane wodą z potoku O., a także do tego potoku odprowadzana jest woda z omawianych stawów.

Jak wynika z decyzji autokontrolnej w ocenie Prezesa Zarządu brak podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania wynika w szczególności z następujących przyczyn:

1. – Z uwagi odległość i lokalizację należy stwierdzić, że działki skarżącego (nr [...],[...] i [...]) i stawy rybne nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (tj. wylotów nr I i II) - zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Działki skarżącego znajdują się w odległości ok. 3 km w linii prostej od ww. wylotów.
2. – Nie można również uznać, że nieruchomości i stawy znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (tj. w zasięgu oddziaływania odprowadzanych wód oraz ścieków opadowych i roztopowych), bowiem tego rodzaju ścieki oczyszczone przed wprowadzeniem do środowiska nie mają wpływu na chemizm wody potoku O., z którego wnioskodawca pobiera wodę dla potrzeb stawów. Ponadto rów "bez nazwy" nie ma bezpośredniego połączenia z potokiem O. Co więcej ścieki tego rodzaju nie są wprowadzane codziennie, a jedynie w sytuacji opadów atmosferycznych i roztopów.
3. – Skarżący nie udokumentował, że jego nieruchomości i stawy znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (wprowadzanych ścieków) lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (wylotów). Z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną śnięcia ryb hodowanych w przedmiotowych stawach były odprowadzane do rowu "bez nazwy" ścieki opadowe i roztopowe.

Sąd zwrócił uwagę, że na rozprawie przez Sądem skarżący zakwestionował poczynione przez organ zasadnicze ustalenia faktyczne, będące podstawą sformułowania przez organ wniosku o niepozostawaniu nieruchomości, urządzeń wodnych, czy też działalności rybackiej skarżącego w zasięgu oddziaływania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. W szczególności skarżący wskazał, że ciek bez nazwy (działka nr [...]) łączy się bezpośrednio z potokiem O., tj. dalej przechodzi w potok O. po wcześniejszym połączeniu z dwoma innymi dopływami.

Ponadto w przeszłości toczyło się kilka spraw przed sądem cywilnym z powództwa skarżącego przeciwko Zakładowi o odszkodowanie z tytułu spowodowania śnięcia ryb. Sprawy te zakończyły się ugodami, na mocy których pozwany wypłacił skarżącemu stosowane odszkodowanie. Kolejna sprawa, w której została sporządzona opinia inżyniera Kokoszki, nie została jeszcze zakończona. W jeszcze innej sprawie z powództwa skarżącego o ochronę naruszonego posiadania powództwo to zostało uwzględnione poprzez nakazanie pozwanemu Zakładowi zaprzestania naruszania posiadania skarżącego poprzez odprowadzanie ścieków na jego nieruchomości.

Zdaniem Sądu okoliczności te nie zostały rozważone przy wydaniu decyzji autokontrolnej. Ewentualność istnienia połączenia pomiędzy ciekiem "bez nazwy" oraz potokiem O. (którą to okoliczność negował organ), jak też fakt uznawania przez Zakład w przeszłości roszczeń skarżącego z tytułu spowodowania śnięcia ryb, czy też sądownie nałożony na Zakład zakaz odprowadzania ścieków na nieruchomości skarżącego, można traktować jako daleko idące uprawdopodobnienie znajdowania się nieruchomości skarżącego w zasięgu negatywnego oddziaływania Zakładu, w tym oddziaływania spowodowanego realizacją kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd nie przesądził na obecnym etapie sprawy, że oddziaływanie takie istotnie występuje, stwierdził natomiast, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że w decyzji autokontrolnej wadliwie uznano, że przedmiotowa kwestia została w wyczerpujący sposób wyjaśniona - na niekorzyść skarżącego - w decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmawiającej uchylenia pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym nie zachodziła konieczność zastosowania w stosunku do tej decyzji instytucji kasacji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (w ten sposób orzeczono w decyzji odwoławczej). Sąd w pełni podzielił zastrzeżenia decyzji odwoławczej Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r. co do niedostateczności ustaleń Marszałka Województwa Małopolskiego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego.

W świetle dokonanych ustaleń Sąd uznał, że decyzja autokontrolna, przedwcześnie stwierdzająca nieposiadanie przez skarżącego przymiotu, o którym mowa powyżej, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, w następstwie czego winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Na koniec Sąd wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku w obrocie prawnym pozostaje odwoławcza kasatoryjna decyzja Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r., zobowiązująca Marszałka Województwa Małopolskiego do ponownego rozpatrzenia kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego - art. 127 ust. 7 pkt 4, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) - dalej jako: Prawo wodne, poprzez błędną interpretację zawartego w tych przepisach in fine stwierdzenia "w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych";
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 poprzez pominięcie całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji w zakresie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a oparcie orzeczenia wyłącznie na stanie faktycznym oraz okolicznościach wskazanych przez skarżącego Z. C., a w głównej mierze poprzedzających stan związany z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego jak i skarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zawierają w swych uzasadnieniach wszelkie czynności dokonane przez organy administracji w sprawie i jednoznacznie potwierdzają fakt, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie, wszelkie istotne dla sprawy informacje zostały zgromadzone i przeanalizowane, została dokonana prawidłowa analiza przepisów prawa materialnego, tj. art. 127 ustawy Prawo wodne.

Skarżący kasacyjnie przywołując treść art. 127 ust. 7 pkt 4 -6 Prawa wodnego zwrócił uwagę, że jedynym elementem wspólnym powyższych przypadków jest położenie istniejącego urządzenia wodnego powierzchni ziemi bądź stawów rybnych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wskazał, że pojęcie "w zasięgu oddziaływania" wiąże się z normalnym oddziaływaniem określonego obiektu, które wynika z jego zwykłego funkcjonowania. Powyższe normalne oddziaływanie nie obejmuje sytuacji nadzwyczajnych niezwiązanych z normalnym funkcjonowaniem podmiotu, w szczególności sytuacji związanych z awariami bądź też robotami budowlanymi niezwiązanymi z normalnym funkcjonowaniem obiektu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 127 ust. 7 Prawa wodnego poprzez pośrednie przyjęcie, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód obejmuje wszelki zasięg, jaki tylko można sobie wyobrazić, a pozostający w związku z określonym obiektem, w szczególności związany z sytuacjami nadzwyczajnymi jak np. awarie. Stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pełna dokumentacja, w tym dokumentacja techniczna wymagana dla wydania pozwolenia wodnoprawnego, która wskazuje na zakres oddziaływania obiektu zakładu i planowanej instalacji do odprowadzania wód opadowych z terenów utwardzonych. Z dokumentacji tej wynika wprost, iż teren stawów stanowiących własność Z. C. leży poza obszarem, na którym występuje normalne oddziaływanie Zakładu. Pomimo tego Sąd pierwszej instancji - działając w oparciu o przedstawione sytuacje, które miały związek z awarią na terenie zakładu wywołaną czynem przestępczym (kradzieżą), bądź też prowadzonymi robotami budowlanymi w pobliżu zakładu, dla których zakład był jedynie inwestorem, albo opierając się na materiałach biegłego K. z postępowania cywilnego prowadzonego przeciwko Gminie M., a nie [...] - wywodzi potencjalną możliwość oddziaływania skarżącego na stawy Z. C., czym równocześnie wskazuje na możliwość przydania mu przymiotu strony postępowania wodnoprawnego.

Podniesiono, że zgromadzona dokumentacja w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż oddziaływanie urządzeń wodnych zakładu nie obejmuje terenu Z. C., a jedyne oddziaływania, jeśli w rzeczywistości wystąpiły, związane były z sytuacjami nadzwyczajnymi, w oparciu o które nie można ustalać kręgu stron postępowania.

Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów wskazano, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło poprzez pominięcie całego zgromadzonego materiału dowodowego przez organy administracji, które w sposób wnikliwy przebadały zasięg planowanego oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i w tak określonym zasięgu nie występowały ani urządzenia wodne, ani grunt ani też stawy rybne wnioskodawcy. Okoliczności podnoszone przez Z. C. miały charakter bądź uprzedni do daty wydania pozwolenia wodnoprawnego, a z pewnością były zdarzeniami niezwiązanymi z normalnym funkcjonowaniem zakładu. Przyjęcie więc ich jako elementu niezbędnego do dodatkowego wyjaśnienia w sytuacji, kiedy wszelkie opracowania zgromadzone w sprawie wskazują na fakt, iż nieruchomości skarżącego znajdują się poza normalnym oddziaływaniem zakładu, stanowi zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego będącego podstawą wydania orzeczenia w sprawie i bezpodstawnym pominięciu dokumentów o charakterze opracowań.

Skoro więc obiekt (staw rybny, grunt go okalający), z oddziaływaniem na który ma wiązać się korzystanie z wód przez adresata pozwolenia wodnoprawnego, leży poza zasięgiem takiego oddziaływania, to za bezprzedmiotowe w sprawie skarżący kasacyjnie uznał badanie oddziaływania, które jest związane z sytuacjami nadzwyczajnymi.

Pismem z dnia 3 marca 2016 r. Z. C. ponownie przywołał argumentację, która w jego ocenie potwierdza przysługujący mu status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Do pisma załączył kserokopie: wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], opinii biegłego mgr. inż S. W. do sprawy sygn. akt [...] oraz wyjaśnień do ww. opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu, zaskarżony wyrok zaś - pomimo niepełnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa procesowego.

W ramach zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, jednakże w żadnym fragmencie skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którego aktu prawnego są to przepisy. Podkreślić trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich precyzyjne uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku.

Sposób sformułowania powyższego zarzutu oraz zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywy jego podjęcia wskazywać mogą, że zarzut ten dotyczyć miał naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej jako: k.p.a. Tak odczytany zarzut jest zaś zarzutem nieprawidłowo postawionym. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji. Co oczywiste Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje, to nie mogły być one przez ten Sąd naruszone ani przez błędne zastosowanie, ani przez ich niezastosowanie.

Dodatkowo wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał wspomnianych przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną, toteż tym bardziej nie jest możliwe ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tak sformułowanego zarzutu.

Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji pominął cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak też że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował żadnego z tych dokumentów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wszak wyraźnie, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji autokontrolnej było uznanie przez Sąd, że w decyzji tej organ wadliwie uznał, iż kwestia przyznawania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wyczerpująco wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z uwagi na charakter stwierdzonego uchybienia nie można twierdzić - jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że Sąd nie zakwestionował żadnego z dokumentów zebranych w sprawie ani że dokumentacja ta jednoznacznie wyklucza oddziaływanie urządzeń wodnych zakładu na teren należący do skarżącego.

Stwierdzając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego Sąd wskazał, że ustalenia Marszałka Województwa Małopolskiego zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją autokontrolną) są niedostateczne, bowiem nie uwzględniają szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 127 ust. 7 pkt 4, 5 i 6 Prawa wodnego stwierdzić trzeba, że także i ten zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Z treści przywołanego już wcześniej art. 127 ust. 7 pkt 4, 5 i 6 Prawa wodnego wynika, że interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić m.in. z prawa własności istniejącego urządzenia wodnego, władania powierzchnią ziemi oraz uprawnienia do rybactwa, przy czym w każdym przypadku urządzenie wodne, powierzchnia ziemi oraz uprawnienie musi być w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, urządzeń wodnych. Omawiany przepis nie uzależnia statusu strony od naruszenia interesu prawnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na dane urządzenie wodne, powierzchnię ziemi lub uprawnienie do rybactwa, lecz od samego faktu położenia urządzenia wodnego, powierzchni ziemi i lub uprawnienia do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Jakie jest faktyczne oddziaływanie inwestycji to kwestia należąca do merytorycznego rozpatrzenia spawy (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1069/13; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie istnieje szereg okoliczności, które były podnoszone przez skarżącego już w toku postępowania administracyjnego (a których argumentację skarżący jedynie rozszerzył w trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji), które uprawdopodobniają fakt, że nieruchomości należące do Z. C. znajdują się w zasięgu negatywnego oddziaływania Zakładu, w tym oddziaływania spowodowanego realizacją kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezes Zarządu wadliwie uznał, że kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego została wyczerpująco wyjaśniona przez Marszałka Województwa Małopolskiego - na niekorzyść skarżącego. Prezes Zarządu nie wziął bowiem pod uwagę przedłożonych przez skarżącego dokumentów, z których wynika m.in. fakt połączenia cieku bez nazwy z potokiem O., a której to okoliczności organ zaprzeczał.

Organ nie uwzględnił również faktu uznawania w przeszłości przez Zakład roszczeń odszkodowawczych skarżącego z tytułu spowodowania śnięcia ryb spowodowanego działaniem prowadzonego przez Zakład składowiska odpadów, dla którego wydano kwestionowane pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jak wynika ponadto z przedłożonej opinii mgr inż. M. K. sporządzonej w październiku 2011 r. do sprawy toczącej się przed sądem cywilnym (sygn. akt [...]) pomimo iż stawy rybne Z. C. zlokalizowane są w pewnej odległości od składowiska (ok. 3 km po linii cieku), to czas, w jakim woda z zanieczyszczeń wpływa do stawów, nie pozwala na to, by przez zdolności samooczyszczenia potoku woda oczyściła się samoistnie na tej trasie. Dowodu tego Prezes Zarządu nie ocenił przy wydaniu decyzji autokontrolnej. W tej sytuacji niewątpliwie brak jest podstaw do uznania - jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji autokontrolnej, że sama odległość działek i stawów rybnych Z. C. od planowanych do wykonania wylotów urządzeń wodnych wyklucza stwierdzenie, że nieruchomości i stawy rybne skarżącego nie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał przypisywanej mu interpretacji pojęcia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, o których mowa w art. 127 ust. 7 pkt 4, 5 i 6 Prawa wodnego, które to oddziaływanie obejmowałoby wszelki zasięg obiektu - związany zarówno z normalnym funkcjonowaniem, jak i sytuacjami nadzwyczajnymi. Skarżący kasacyjnie podnosi, że powoływany przez skarżącego fakt zawarcia ugody z Zakładem dotyczący odszkodowania za spowodowanie śnięcia ryb oraz orzeczenie sądu cywilnego nakazujące Zakładowi zaniechanie naruszania posiadania skarżącego przez odprowadzanie ścieków na jego nieruchomość miały związek z sytuacjami nadzwyczajnymi, niezwiązanymi z normalnym funkcjonowaniem Zakładu.

Wskazać jednak należy, że powyższe okoliczności faktyczne nie zostały zbadane przez organy administracji w kontekście przysługującego skarżącemu statusu strony postępowania, a materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego na poparcie stanowiska, iż nieruchomości i stawy hodowlane należące do niego znajdują się w zasięgu zamierzonego korzystania z wód, nie został rozpatrzony przez organy. W tej sytuacji sąd administracyjny nie jest władny do wyręczania orzekających w sprawie organów i samodzielnego wyjaśniania tej kwestii, przeczyłoby to bowiem roli sądu administracyjnego, sprawującego kontrolę działalności administracji publicznej. Nie przesądzając kwestii czy Z. C. przysługuje status strony postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego z 2010 r., Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że kwestia ta wymaga jeszcze wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym wobec powoływanych przez skarżącego okoliczności uprawdopodabniających w wysokim stopniu pozostawanie jego nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają złożone w toku postępowania sądowego dowody z dokumentów: wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...], opinia biegłego mgr. inż S. W. do sprawy sygn. akt [...] oraz wyjaśnienia do ww. opinii. Z uwagi na datę wydanych rozstrzygnięć skarżący nie mógł powołać się na te dowody przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Powyższe orzeczenia sądów powszechnych, przesądzające o związku przyczynowym pomiędzy działaniem Zakładu a zanieczyszczeniem stawów Z. C., jak również fakt zawierania w przeszłości ugód sądowych, na mocy których Zakład brał odpowiedzialność za szkody w gospodarstwie rybnym skarżącego, poddają pod wątpliwość ustalenia organów, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w zasięgu oddziaływania kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Na koniec wskazać należy jeszcze na jedną wadę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niepływającą jednak na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Pod koniec swoich rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. w obrocie prawnym pozostaje odwoławcza kasatoryjna decyzja Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r., zobowiązująca Marszałka Województwa Małopolskiego do ponownego rozpatrzenia kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia jednakże faktu, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Prezesa Zarządu z dnia [...] sierpnia 2013 r. była decyzją autokontrolną, wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Powyższa decyzja została wydana w następstwie uwzględnienia przez Prezesa Zarządu skargi Zakładu na decyzję odwoławczą tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskutek uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., uchylającego decyzję autokontrolną, "odżyła" w sensie swojego bytu nie tylko decyzja odwoławcza Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r., ale też - co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji - skarga Zakładu złożona na tę decyzję do Sądu.

W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, że po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego decyzję autokontrolną z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazana do Sądu wojewódzkiego i rozpoznana powinna zostać skarga Zakładu na decyzję Prezesa Zarządu z dnia [...] czerwca 2013 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.