Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt: II SA/Po 27/06, oddalono skargę M. C.-K. i K. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wymianę i przebudowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami oraz rurociągu kablowego w P. na ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], na terenie kilkunastu działek. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzje organów architektoniczno-budowlanych poprzedziło postępowanie zakończone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...]. Decyzją tą, wydaną na wniosek inwestora – [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, organ ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego obejmującą wymianę i budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami oraz rurociągu kablowego na terenie działek objętych następnie pozwoleniem na budowę.
K. K., współwłaściciel działki położonej na terenie objętym pozwoleniem na budowę zakwestionował decyzję organu architektoniczno-budowlanego I instancji zarzucając, że zakres zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżonym pozwoleniem na budowę jest węższy niż wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, gdyż nie została nim objęta budowa kanalizacji deszczowej na jego działce, mimo że jego posesja zalewana jest wodami opadowymi. Ustosunkowując się do odwołania, inwestor w piśmie z dnia [...] wyjaśnił, że pozwoleniem na budowę, a wcześniej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego objęto przeprowadzenie dwóch rodzajów kanalizacji, tj. sanitarnej i deszczowej, lecz jedynie w stosunku do tych nieruchomości, dla których istnieją już przyłącza a właściciele są płatnikami na rzecz spółki [...] i legalnie korzystają z przyłączy.
Odwołujący nie ma zaś doprowadzonego przyłącza kanalizacji deszczowej. W tych okolicznościach Wojewoda W. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że wprawdzie określenie "przebudowa" użyte przez organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie zostało powołane w zaskarżonym pozwoleniu na budowę, jednak użyte określenie "wymiana" jest w istocie zgodne z określeniem zakresu rzeczowego zapisanym w decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Organ zauważył też, że decyzja o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] nie przewidywała rozbudowy kanalizacji deszczowej na działkach skarżących nr [...] i [...] ark. [...] obręb W., a zatem nie jest możliwe rozszerzenie inwestycji w zakresie podnoszonym w odwołaniu, bo oznaczałoby to wyjście poza żądanie wniosku inwestora (spółki [...]).
Skarżący zarzucili tej decyzji, że z naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym zakres decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie pokrywa się z zakresem zamierzenia inwestycyjnego objętego lokalizacją inwestycji celu publicznego. W decyzji tej ustalono bowiem lokalizację dla inwestycji celu publicznego obejmującą wymianą i budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami oraz rurociągu kablowego na terenie enumeratywnie wymienionych działek, w tym stanowiącej własność skarżących działki nr [...]. Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż z załącznika do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że do działki nr [...] przez działki nr [...] i [...] inwestor ustalił lokalizację i przebieg tylko kanału sanitarnego i wodociągu, a nie kanalizacji deszczowej, czego bezpodstawnie domagają się skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, analizując okoliczności sprawy przyjął w uzasadnieniu wyroku, iż działka skarżących nr [...] wymieniona.jest wprawdzie w sentencji decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] ustalającej lokalizację celu publicznego dla wymiany i budowy sieci, lecz z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że doprowadzenie kanalizacji deszczowej (oznaczonej na mapie kolorem czerwonym) do działki skarżących nie było przewidziane. Do działki tej wiodą bowiem tylko dwie linie: wodociągowa (niebieska) i kanalizacji sanitarnej (zielona).
W konsekwencji organ II instancji miał podstawę do stwierdzenia, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...]. Przebieg kanalizacji deszczowej w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu budowlanego nie dotyczy bowiem działki skarżących, lecz tylko tych działek które znajdują się przy projektowanej kanalizacji deszczowej oznaczonej na załączniku linią czerwoną. Uznając stan sprawy za dostatecznie wyjaśniony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. C.-K. i K. K., zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną interpretację przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisem art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na uznaniu, iż zakres przedmiotowy inwestycji budowlanej w decyzji Prezydenta Miasta P. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody W. o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę nie musi być zbieżny, i nie musi pokrywać się z zakresem inwestycji budowlanej ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta P. o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...],
- 2. niezastosowanie przepisu art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przez to pominięcie związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - czyli związania Prezydenta Miasta P. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...], która uwzględniała wymianę i budowę m.in. kanalizacji deszczowej na działce oznaczonej nr [...].
W uzasadnieniu zarzutu pierwszego podniesiono, iż Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się co do niezgodności treści decyzji o pozwoleniu na budowę z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także błędnie zinterpretował art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego w zw. art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujących, aby pozwolenie na budowę obejmowało całe zamierzenie budowlane. Zdaniem skarżących, istotne znaczenie miała sentencja (rozstrzygnięcie) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] obejmująca wymianę i budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami oraz rurociągu kablowego na terenie działek o numerach enumeratywnie wskazanych w treści przedmiotowej decyzji, w tym działki skarżących, wymienionej w decyzji jako podlegającą ww. inwestycjom.
Ponieważ w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przyjęto zakres obejmujący tylko wymianę, a nie budowę sieci, decyzja o pozwoleniu na budowę miała – zdaniem skarżących - węższy zakres, aniżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Akceptując taki stan rzeczy, Sąd orzekający naruszył prawo materialne. Interpretacja wskazanych przepisów prowadzi, zdaniem skarżących, do wniosku, iż następujące po sobie decyzje w sprawie muszą w całości obejmować całe zamierzenie budowlane, co dotyczy także sposobu i rodzaju inwestycji. Pozwolenie nie może być częściowe lub dowolnie modyfikujące decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu zarzutu drugiego podniesiono niezastosowanie przepisu art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę dostosowanie warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wojewoda Wielkopolski odpowiedział na skargę kasacyjną ponownie podnosząc, że organy ustaliły jedynie lokalizację i przebieg kanału sanitarnego i wodociągu do działki nr [...] przez działki nr [...] i [..]. na żądanie inwestora (akta I instancji T. l karta 30-32 i załącznik do tej decyzji karta 29, akta U instancji karta 1). Przebieg taki został uwzględniony w zatwierdzanym projekcie budowlanym - projekt budowlany rys. 2 "Plansza zbiorcza sieci". Kanalizacja deszczowa dla działek skarżących w ogóle nie była ujęta w obu decyzjach. Skarżący te dowody w całości pomijają.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, iż ustalony w postępowaniu administracyjnym, a następnie zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej. Zarzut ten nie został sformułowany z zachowaniem wymagań określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie wskazano w nim bowiem, iż strona zarzuca błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, lecz w istocie zarzut strony odnosi się nie tyle do naruszenia prawa materialnego, lecz do błędnej oceny ustalonego przez organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, co w istocie nie miało miejsca.
Organy administracji wykazały, że - w odniesieniu do działek skarżących - pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej inwestycji celu publicznego, a zakresem pozwolenia na budowę nie ma rozbieżności. Z akt sprawy wynika, że kanalizacja odprowadzająca wody opadowe z działek skarżących nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwoleniem na budowę, gdyż na działkach tych nie zostały zrealizowane na koszt i staraniem właścicieli odpowiednie warunki do budowy przyłącza. Okoliczność tę potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie, stanowiące podstawę faktyczną decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego, które Sąd ten w pełni i w sposób uzasadniony zaakceptował. Zasadnie Sąd nie podzielił twierdzeń skarżących, iż z faktu zamieszczenia w rozstrzygnięciach pozwolenia na budowę, a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu numerów działek skarżących, w powiązaniu z wymienieniem tam również wszystkich rodzajów mediów, należy wyprowadzić wniosek, że wszystkie rodzaje instalacji mają prowadzić do działek skarżących.
Integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a zatem część rozstrzygnięcia) stanowi bowiem jej załącznik graficzny, w którym oznaczono kanalizację odprowadzającą wody opadowe kolorem czerwonym, nie przewidując jej przy działkach skarżących. To, że w opisie załącznika użyto określenia o orientacyjnym przebiegu poszczególnych rodzajów instalacji, nie ma znaczenia w tej sprawie, ponieważ – w odniesieniu do działek skarżących – przebieg instalacji (wodociągowej i kanalizacji sanitarnej) ujęte w załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, pokrywają się.
Wskazywana przez skarżących niezgodność zakresów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę nie miała miejsca, a zatem ponawianie w skardze kasacyjnej zarzutu, że w projekcie budowlanym, w odniesieniu do działek skarżących, nie ujęto jednego z rodzajów instalacji, chociaż wymieniono te działki w rozstrzygnięciu decyzji, wymieniając w nim jednocześnie wszystkie rodzaje instalacji, nie jest usprawiedliwione. Dochodząc do takiego zasadnego wniosku w zakresie podstaw faktycznych sprawy i wskazując je w wyroku, Sąd Wojewódzki nie był zobowiązany do rozpatrywania zarzucanej przez skarżących rzekomej niezgodności zakresów obu decyzji, skoro nie miała ona miejsca.
Zbiorcze określenie inwestycji użyte w części rozstrzygającej pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego nie tworzy uprawnienia do żądania przez osoby trzecie realizacji obiektu w zakresie szerszym, niż wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego, który wraz z decyzją zezwalająca na budowę określa przedmiotowy zakres inwestycji.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.