Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 543/19 oddalił skargę T. J. i E. J. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Swarzędz z 25 kwietnia 2013 r. nr XLI/367/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Rabowice (dalej plany miejscowy).
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej upzp.) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w zakresie statusu planistycznego terenów [...], [...], [...] oraz [...].
- 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez ustalenie dla działek nr [...][...][...] - obręb R., ujętych w części graficznej MPZP jako teren [...] o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym, co jest sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (uchwalonego uchwałą Rady Gminy Swarzędz z 29 marca 2011 r., dalej Studium), przewidującego dla tego samego terenu - oznaczonego w części graficznej Studium jako teren oznaczony symbolem [...] - szczegółowe ustalenia, wskazujące na ograniczenie w zakresie modernizacji i adaptacji tego terenu wyłącznie na cele nieuciążliwych usług;
- 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez brak określenia w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu [...] wymogu wprowadzenia pasów zieleni izolacyjnej oddzielającej te tereny od zabudowy mieszkaniowej lub wymogu zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających występowanie uciążliwości na terenach mieszkaniowych, co jest sprzeczne z postanowieniami Studium, a mianowicie z wytycznymi zawartymi na stronie 42 Tomu II Studium - Kierunki;
- 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez wyznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jako terenów o autonomicznej funkcji usługowej, odrębnych od graniczących z nimi bezpośrednio terenów o funkcji mieszkaniowej, odpowiednio [...] i [...] w sytuacji, gdy tereny te winny być połączone tj. [...] z [...] oraz [...] z [...], a nadto tereny te winny łączyć funkcje usługowe i mieszkaniowe, co jest sprzeczne z postanowieniami Studium, które dla tych terenów przewidują występowanie funkcji mieszkaniowej i aktywizacji gospodarczej lub funkcji mieszkaniowej i usługowej równolegle;
- 4) art. 28 ust. 1 upzp poprzez dopuszczenie dla terenów [...] i [...] parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu pozwalających na duże nasycenie tego terenu zabudową.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 23250), dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy.
- 4.3. Pierwsze trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium. W tej materii należy wyjaśnić, że w ujęciu systemowym, w świetle art. 9 ust. 4 upzp, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno postrzegać się jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości.
- 4.4. Mając powyższe na uwadze i przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia dla działek nr [...] [...] i [...] przeznaczenia usługowo-produkcyjnego ([...]), jako sprzecznego z postanowieniami Studium (symbol [...]), stwierdzić należy, że taka sprzeczność, która stanowiłaby podstawę do unieważnienia planu nie zachodzi. Kluczowe znaczenie dla oceny tej kwestii ma ta okoliczność, że w Studium jest to teren aktywizacji gospodarczej rozumiany jako tereny działalności związanej z produkcją, tereny magazynów i składów oraz tereny parków technologicznych, a także inkubatorów przedsiębiorczości itp. dopuszczona jest też lokalizacja usług (z pkt. 2.1.3 Studium). Tym samym przeznaczenie analizowanego terenu jako usługowo-produkcyjnego w sposób oczywisty jest zgodne z treścią studium. W pełni należy też należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zapis Studium w odniesieniu do tego terenu mówiący o modernizacji istniejących zakładów na cele nieuciążliwych usług jest oczywistym błędem. Skoro bowiem teren ten był niezabudowany, to zapis mówiący o modernizacji istniejących zakładów nie mógł mieć dla niego w ogóle zastosowania. dla ustalenia jego przeznaczenia.
- 4.5. W kwestii drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego braku określenia w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu [...] wymogu wprowadzenia pasów zieleni izolacyjnej oddzielającej te tereny od zabudowy mieszkaniowej lub wymogu zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających występowanie uciążliwości na terenach mieszkaniowych, stwierdzić należy, że w odniesieniu do terenu [...] nie występuje kolizją z funkcją mieszkaniową, która oznaczałaby konieczność wprowadzenia takiego pasa. Teren [...] został w planie miejscowym oddzielony od terenów mieszkaniowych pasem drogi publicznej oraz pasem terenu usługowego. Nie było zatem obowiązku wprowadzenia w planie miejscowym pasa zieleni izolacyjnej. W pełni należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w odniesieniu do tego terenu nie występuje skokowa zmiana przeznaczenia terenów mieszkaniowych i usługowo-produkcyjnych. Natomiast sama kwestia zabezpieczenia terenów sąsiednich przed negatywnym oddziaływaniem określonej inwestycji jest rozstrzygana w ramach postępowania poprzedzającego uzyskanie zgody budowlanej.
- 4.6. Nie doszło również do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez wyznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jako terenów o autonomicznej funkcji usługowej, odrębnych od graniczących z nimi bezpośrednio terenów o funkcji mieszkaniowej, odpowiednio [...] i [...] w sytuacji, gdy tereny te winny być połączone tj. [...] z [...] oraz [...] z [...], a nadto tereny te winny łączyć funkcje usługowe i mieszkaniowe. To że Studium wskazuje, że dany obszar jest rozumiany jako tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą oraz z usługami, na których dominującą rolę pełni zabudowa mieszkaniowa, nie oznacza zakazu uszczegółowienia i oddzielenia przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna od zabudowy usługowej w ramach danego obszaru studium. Błędne jest zatem stanowisko skarżących, że ustalenia studium dla obszarów [...] oraz [...] zawierają bezwzględny nakaz wprowadzania tylko terenów o funkcji mieszanej. Wręcz przeciwnie, konkretyzując wskazane zapisy studium dopuszczalne było odrębne ustalenie przeznaczenia mieszkaniowego i usługowego, co jest zresztą z punktu widzenia urbanistycznego racjonalne, ponieważ wskazuje gdzie dokładnie w ramach danego obszaru studium poszczególne funkcje mają być realizowane w planie.
- 4.7. Tym samym zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust 4 upzp są niezasadne.
- 4.8. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej jest również oczywiście niezasadny, ponieważ wskazany jako podstawa kasacyjna art. 28 ust. 1 upzp nie wprowadza żadnych zasad dotyczących tego jak mają kształtować się parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy tym w skardze kasacyjnej przepis ten nie został on powiązany z żadną z norm, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została istotnie naruszona.
- 4.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.