Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. sygn. II SA/Wr 30/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie bazy magazynowo-składowej płodów rolnych oraz owoców wraz z niezbędnymi elementami i urządzeniami infrastruktury technicznej - w zakresie: 1) rozbudowa istniejącego uzbrojenia technicznego terenu i podłączenie projektowanego uzbrojenia do istniejących instalacji technicznych, 2) utwardzenie terenu - plac postojowy i manewrowy, wewnętrzne ciągi komunikacyjne, 3) demontaż części ogrodzenia dla połączenia z istniejącą bazą, 4) ogrodzenie całości terenu rozbudowy bazy magazynowo-składowej, na działkach nr [...],[...] i cz. [...]przy ulicy [...] we W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 236 k.p.c. oraz w zw. z art. 1 i art. 2 p.u.s.a. poprzez nieodniesienie się na rozprawie do wniosku dowodowego strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów - opinii biegłego i zdjęć obrazujących sytuację faktyczną na działce strony skarżącej, i pomimo tego - odwołanie się do części z tych dokumentów w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji niezbadanie, czy organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego wymogu ustawowego w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, przez co nie jest możliwe ani zapoznanie się z argumentacją Sądu I instancji, ani kontrola instancyjna zapadłego orzeczenia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uchybienia proceduralne rozstrzygnięcia powyżej określone miały istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2012 r. poz. 462 ze zm.) poprzez przyjęcie, że podpis projektanta na kopii mapy do celów projektowych jest jednoznaczny z potwierdzeniem jej aktualności,
- - art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projekt budowlany w niniejszej sprawie był kompletny również w zakresie aktualności mapy do celów projektowych;
- - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w sprawie inwestor nie powinien był być wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego w sytuacji, gdy wskazane naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. W ocenie uczestnika postępowania w zaskarżonym wyroku przedstawiono w sposób należyty stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym także Sąd I instancji odniósł się do kwestii podnoszonej przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze, tj. do aktualności mapy zasadniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie nie posiada wszystkich wymaganych elementów, a przy tym jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Kontrolowane uzasadnienie wyroku oddalającego skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2015 r. takiej wadliwości jest pozbawione, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy i w sposób odpowiadający celowi sprawowanej przez Sąd legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wskazuje, jakie argumenty stały za aprobatą stanowiska wyrażonego przez organ orzekający w sprawie. W opisie zarzutu strona skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji sporządził uzasadnienie wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny, w szczególności w części, w jakiej dotyczyło to postawionego organowi odwoławczemu zarzutu podważającego aktualność wykorzystanej mapy zasadniczej.
Naczelny Sąd Administracyjny takiego poglądu jednakże nie podziela, mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wystarczający sposób odniósł się w swoim uzasadnieniu do wskazanego zarzutu. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie uzasadnia ocena, iż stanowisko Sądu nie jest poparte rozbudowaną argumentacją prawniczą. Tego rodzaju wymaganie, do czego nawiązują wnioski skargi kasacyjnej, nie wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem także zwięzłe i syntetyczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy obejmuje odniesienie się do zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, daje podstawę, by przyjąć, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 236 k.p.c. oraz art. 1 i art. 2 p.u.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu, zawarty w piśmie z dnia 16 lutego 2016 r., nie mógł zostać przez Sąd I instancji rozpatrzony z uwagi na to, że złożona przez skarżącą przy ww. piśmie kopia mapy zasadniczej stanowiła część akt administracyjnych niniejszej sprawy, przez co orzekający w sprawie Sąd nie miał podstaw do podejmowania odrębnych i dodatkowych czynności mających na celu dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu.
Należy przy tym dodać, że w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. mowa jest wyłącznie o dowodach z dokumentów, co dyskwalifikowało wniosek dowodowy skarżącej dotyczący opinii sporządzonej przez biegłego geologa oraz zdjęć wykonanych samodzielnie przez skarżącą. Do tychże dokumentów Sąd I instancji nie odwołał się w merytorycznej części dokonywanych przez siebie rozważań, toteż trudno czynić Sądowi zarzut, że naruszając wskazane przepisy prawa procesowego, wydał wadliwy wyrok oddalający skargę, opierając się na dokumentach nie stanowiących formalnie – ze względu na ich dopuszczenie, podstawy faktycznej orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, by w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Istotę postawionego Sądowi I instancji zarzutu stanowi twierdzenie, że w sprawie do sporządzenia projektu zagospodarowania działki została wykorzystana nieaktualna mapa używana do celów projektowych. W art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zawarty został wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie. Ustawodawca w przepisach tejże ustawy nie określił jednocześnie żadnego terminu, który decydowałby o tym, czy przedkładana mapa używana do celów projektowych spełnia warunek swojej aktualności. Taki termin nie wynika także z innych przepisów prawa, w tym z unormowań rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności przywołanego przez skarżącą § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia.
W rozporządzeniu tym – w zakresie wymagań dotyczących mapy projektu zagospodarowania działki lub terenu - wskazano jedynie, że taki projekt powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Na podstawie tego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), które w § 50 odsyła do "mapy do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane".
Oznacza to więc odesłanie do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Z przepisów § 5 w związku z § 4 tego rozporządzenia wynika, że mapą do celów projektowych jest mapa zasadnicza, a w braku mapy zasadniczej w odpowiedniej skali – mapa jednostkowa. Zasadą jest, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). Trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 909/14, że żaden z przywołanych wyżej aktów prawnych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem mapy "aktualnej", co powoduje, że trzeba w tym zakresie odwołać się do powszechnego sposobu rozumienia określenia "aktualny" w języku polskim.
Na gruncie reguł znaczeniowych tego języka, "aktualny", w analizowanym tu kontekście, znaczy zaś tyle, co "dotyczący teraźniejszości i tego, co jest dla niej istotne" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "aktualny" w zn. 1). W konsekwencji należy stwierdzić, że mapa do celów projektowych pozostaje aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Z tego powodu nie można zgodzić się z tym argumentem skargi kasacyjnej, który w pierwszym rzędzie wadliwość mapy użytej przez inwestora łączy z faktem upłynięcia "znacznego terminu" pomiędzy jej sporządzeniem (8 grudnia 2013 r.) a datą zatwierdzenia projektu budowlanego (8 maja 2015 r.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przy czym zmiany takie muszą mieć charakter istotny z punktu widzenia przedmiotu inwestycji, w szczególności jej specyfiki i charakteru. Brak jest w niniejszej sprawie podstaw, by przyjąć, że przedłożone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego dokumenty wykazały, że wykorzystana przy projektowaniu mapa zasadnicza straciła przymiot aktualności w stopniu uniemożliwiającym jej użycie przez projektanta. Niewielkie zmiany w ukształtowaniu terenu i zmianie części rzędnych nie uzasadniają stanowiska, by stan faktyczny terenu odzwierciedlony na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w sposób istotny różnił się od stanu rzeczywistego, a przez to uniemożliwiał przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie została spełniona przez inwestora przesłanka wskazana w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
Przyznać zatem należy rację Sądowi I instancji w zakresie, w jakim stwierdził on w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie – po złożeniu oświadczenia przez projektanta - nie zaistniały jakiekolwiek wątpliwości co do aktualności wykorzystanej mapy zasadniczej, które uzasadniałyby podjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej innego rozstrzygnięcia aniżeli wydane, w szczególności nakazywałyby – tak jak postrzega to wnosząca skargę kasacyjną – zastosować tryb wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych naruszeń, o którym mowa w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zaewidencjonowana w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym mapa jest dokumentem o szczególnej mocy dowodowej, gdyż jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie jest z tego względu co do zasady uprawiony do kwestionowania prawidłowości przedmiotowej mapy i sprawdzania jej zgodności ze stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. II OSK 220/16).
Złożenie przez projektanta oświadczenia, zgodnie z którym przedłożona mapa do celów projektowych pozostaje aktualna - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej - nie wynikało z oparcia się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na wykładni stanowiącej o tym, że podpis projektanta na kopii mapy do celów projektowych czyni z niej mapę aktualną. Było skutkiem wyłącznie zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącą, co wymagało od organu umożliwienia, by w odniesieniu do tejże kwestii mógł się wypowiedzieć również inwestor.
Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.