Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017r. sygn. akt II SAB/Bk 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi K.K. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w pkt. 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania SKO w Białymstoku do załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2016r. W pkt 2 stwierdził, że wystąpiła przewlekłość postępowania organu i że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W pkt 3 orzekł, że nie wymierza organowi grzywny. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Na wniosek K. K. złożony w dniu 5 grudnia 2014 r. toczyło się postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków inwentarskich - kurników z przeznaczeniem do hodowli drobiu wraz z zapleczem socjalno- magazynowym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości M. Wójt Gminy G. w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Po ponownym wdrożeniu postępowania przez organ pierwszej instancji (wydano postanowienia stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia [...] lipca 2015r. uchylone postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny i oddziaływania na środowisko) w dniu [...] lutego 2016 r. została wydana decyzja środowiskowa.
Po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. SKO w Białymstoku uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Skarga K. K. na decyzję kasacyjną z dnia [...] lipca 2016 r. została uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 570/16, którym uchylono decyzję organu drugiej instancji. Wyrok sądu uzyskał prawomocność w dniu 2 lutego 2017 r., zaś akta sprawy zwrócono organowi w dniu 14 lutego 2017 r.
W międzyczasie - pomiędzy wydaniem decyzji kasacyjnej a rozpoznaniem przez sąd skargi na nią, organ pierwszej instancji wydał ponownie dnia [...] listopada 2016 r. decyzję środowiskową.
W dniu 29 grudnia 2016 r. K.K. złożył do SKO w Białymstoku wniosek o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji. Powołał się na wyrok sądu w sprawie II SA/Bk 570/16, w szczególności na zawartą tam ocenę prawną. Ocenił postępowanie organu pierwszoinstancyjnego jako nieproduktywne i karkołomne.
SKO w Białymstoku po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 30 stycznia 2017r. zawiadomiło wnioskodawcę o niemożności zakończenia postępowania w terminie z uwagi na brak prawomocnego wyroku sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 570/16 oraz niezwrócenie przez sąd akt sprawy, co jak wskazano "ma bezpośredni wpływ na ewentualne rozstrzygnięcie nadzorcze...".
W dniu 13 lutego 2017r. K. K. wniósł do SKO w Białymstoku zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłe zbadanie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [....] listopada 2016r. i w tym samym dniu za pośrednictwem tego organu wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Uzasadnił ją przekonaniem, że nie było podstaw do oczekiwania na zwrot akt, bowiem wyrok sądu i dołączone akta administracyjne nie dotyczyły decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Po wniesieniu skargi została wydana przez SKO w Białymstoku decyzja z dnia [...] lutego 2017r. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia [....] listopada 2016r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie motywował faktem równoczesnego ze skargą złożenia przez K. K. zażalenia w trybie art. 37 K.p.a., co stanowi o jej przedwczesności. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu przewlekłości Kolegium wskazało, że do dnia 14 lutego 2017 r. tj. daty zwrotu przez sąd akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Bk 570/16 (uchylającym decyzję kasacyjną) organ nie mógł rozpoznać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [....]listopada 2016 r.
W pismach uzupełniających skargę K. K. podtrzymał swoją ocenę przewlekłości wskazując, że SKO nie wykazało wystąpienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem wyroku sądu a badaniem przesłanek z art. 156 K.p.a. Nadto skargi nie można uznać za przedwczesną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasadną w części w jakiej zarzucała organowi przewlekłość postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że organ przez miesiąc od momentu złożenia wniosku przez skarżącego nie wykonał żadnej czynności. Ponadto powinien być w posiadaniu akt sprawy, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Natomiast jeżeli były dołączone do innej sprawy należało je wypożyczyć. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa z uwagi na pozostawanie przez organ w błędnym przekonaniu o niezbędności akt sprawy znajdującej się w sądzie a nie zła wola organu. Nadto sam czasookres załatwienia sprawy (2 miesiące) nie był rażąco długi. Z tego powodu również Sąd nie orzekł wobec organu grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 wniósł K. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:
- — art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przewlekłość postępowania organu nie nosiła charakteru rażącego naruszenia prawa, gdy wskutek i działania organu doszło do ewidentnego przekroczenia terminów na dokonanie czynności i jednocześnie nie istniały żadne racjonalne przyczyny uzasadniające takie działanie,
- — art. 149 § 2 p.p.s.a. skutkujące niewymierzeniem organowi grzywny w sytuacji, gdy opieszałość w działaniu organu i brak racjonalnych powodów do takiego działania przemawiają za wymierzeniem organowi grzywny.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 oraz orzeczenie co do istoty sprawy i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.
Stwierdzenie przez sąd - orzekający o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły - rażącego naruszenia prawa jest na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. fakultatywne w zakresie, w jakim sąd wypowiada się co do występowania tej szczególnej postaci naruszenia prawa lub "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.
Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności rozpatrywanej przez sąd sprawy nie prowadzą natomiast do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej.
Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to wtedy przepis art. 149 p.p.s.a. jego sensu, gdyż sąd nie byłby wtedy uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.
Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości, nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt II OSK 468/13 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie charakter działań organu nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa.
Zwrócić należy uwagę, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową i zarazem najważniejszą przesłanką przemawiająca za uznaniem, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, niemniej jednak ma pewne znaczenie w sprawie. Trudno dlatego zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że prowadzenie przez organ postępowania przez okres dwóch miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa. Rację ma nadto Sąd I instancji, że prowadzenie postępowania przewlekle w tym przedziale czasu nie było wynikiem złej woli organu, lecz pozostawania przez organ w błędnym przekonaniu o niezbędności dysponowania aktami sprawy znajdującej się w sądzie.
Tym samym działania organu nie cechował tak poważny stopień naruszenia prawa o stwierdzenie którego domaga się skarżący. Po wpłynięciu w dniu 29 grudnia 2016r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...]listopada 2016r., organ w dniu 30 stycznia 2017r. wystosował do strony zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. informując o przyczynach niezakończenia postępowania. Fakt, że wskazana w zawiadomieniu przeszkoda do zakończenia postępowania w ustawowym terminie, dotycząca braku akt, nie była uzasadniona, niewątpliwie narusza zasadę szybkości postępowania i może stanowić podstawę przyjęcia, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie, natomiast nie daje jeszcze podstaw do przypisania stwierdzonej przewlekłości charakteru rażącego naruszenia prawa. Dopiero wykazanie, że działanie organu wynikało z lekceważenia skarżącego oraz celowego opóźniania postępowania mogłoby wskazywać, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie okoliczności nie wynikają jednak z akt sprawy, nie wykazał istnienia takich okoliczności również skarżący kasacyjnie.
Wobec powyższych okoliczności trudno dopatrzeć się występowania po stronie organu zachowania rażąco naruszającego prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, ale zawsze winno być ono związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego względu uznać należy, iż wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 2166/14 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 2095/14 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać przy tym należy, iż podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu przewlekłości w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie także osiągnięcie celu prewencyjnego - "napiętnowanie" nieprawidłowego zachowania organu celem wystrzegania się niewłaściwego działania na przyszłość. Istotne znaczenie ma również fakt, że grzywna stanowi dodatkową, bo fiskalną dolegliwość uderzającą bezpośrednio w sytuację finansową organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania SKO w Białymstoku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to za prawidłowe należy uznać także odstąpienie od wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa oznaczało, że stopień zawinienia organu w zakresie szybkości podejmowanych czynności nie był znaczny (istotny). Trudno zatem w takim przypadku dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ grzywny. Grzywna ta jak już wyżej wskazano pełni głównie funkcje dyscyplinująco-restrykcyjne i powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu administracji w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie organ wydał już decyzję, a stwierdzenie w wyroku Sądu I instancji prowadzenia postępowania przez organ w sposób przewlekły, jest wystarczające dla spełnienia funkcji prewencyjnych wydanego w tym zakresie orzeczenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.