Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017r. sygn. akt II SAB/Bk 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi K.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w pkt. 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania SKO w Białymstoku do załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2015. W pkt 2 stwierdził, że wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania organu i że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W pkt 3 orzekł, że nie wymierza organowi grzywny. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Na wniosek K. K. złożony w dniu 5 grudnia 2014 r. toczyło się postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków inwentarskich - kurników z przeznaczeniem do hodowli drobiu wraz z zapleczem socjalno – magazynowym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości M. Wójt Gminy Grodzisk w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Po ponownym wdrożeniu postępowania przez organ pierwszej instancji (wydano postanowienia stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia [...] lipca 2015 r., następnie uchylone postanowieniem SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko), w dniu [...] lutego 2016 r. została wydana decyzja środowiskowa.
Po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. SKO w Białymstoku uchyliło w całości zasakrżoną decyzję Wójta Gminy Grodzisk z dnia [...] lutego 2015r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skarga K. K. na decyzję kasacyjną z dnia [...] lipca 2016 r. została uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt lI SA/Bk 570/16, którym uchylono decyzję organu drugiej instancji. Wyrok sądu uzyskał prawomocność w dniu 2 lutego 2017 r.
Wcześniej, bo w dniu 19 grudnia 2016 r. K. K. złożył do SKO w Białymstoku wniosek o stwierdzenie nieważności pierwszej kasacyjnej decyzji tego organu - z dnia 18 maja 2015 r. zarzucając bezpodstawność uchylenia przy pełnym materiale dowodowym, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Organ w dniu 19 stycznia 2017 r. zawiadomił strony w trybie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania.
W dniu 13 lutego 2017 r. K. K. za pośrednictwem organu wniósł skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w sprawie badania w trybie nadzoru z art. 156 K.p.a. legalności decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] maja 2015 r. Skarga została przekazana sądowi w dniu 15 marca 2017 r. przy czym w dniu [...] lutego 2017 r. SKO w Białymstoku wydało decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając podjęte czynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony podnosił fakt niedysponowania aktami sprawy, które były dołączone do skargi rozpatrzonej w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 570/16, a które organ uzyskał 14 lutego 2017 r. W tym też dniu niezwłocznie wydał decyzję załatwiającą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r.
W uzupełnieniu skargi K. K. podtrzymał żądanie, uznając brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem akt a możliwością oceny decyzji z dnia [...] maja 2015r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do załatwienia wniosku K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] maja 2015r., bowiem decyzja załatwiająca wniosek została wydana przez organ w dniu [...] lutego 2017r. i w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii bezczynności oraz przewlekłości postępowania Sąd zwrócił uwagę, że skarżący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO złożył w dniu [...] grudnia 2016r. Przez miesiąc czasu organ nie podjął jakiejkolwiek czynności, dopiero w dniu 19 stycznia 2017r. zawiadomił strony w trybie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania. Brak było zdaniem Sądu uzasadnienia tej bezczynności. Także po zawiadomieniu nadal, do dnia złożenia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania żadnej czynności nie przeprowadzono a decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności wydano [...] lutego 2017 r., po zwrocie akt z sądu (w sprawie II SA/Bk 570/6).
W ocenie sądu nie było przeszkód do wcześniejszego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 r., zatem akta postępowania były w dyspozycji SKO i nie były przedmiotem postępowania w sprawie II SA/Bk 570/16, stąd nie było przeszkód do wcześniejszego niż w dniu 14 lutego 2017 r. załatwienia wniosku skarżącego. Nie było także żadnych przeszkód do wypożyczenia akt, jeśliby organ nie posiadał tychże. Powyższe uzasadniało uznanie przez sąd w punkcie 2 wyroku, że wystąpiła bezczynność oraz przewlekłość na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Oceniając charakter bezczynności oraz przewlekłości sąd stwierdził, że nie zaistniała sytuacja uznania rażącego charakteru naruszenia prawa. Przede wszystkim to błędne przekonanie Kolegium o pozostawaniu akt sprawy w sądzie bez prób ich odnalezienia, a nie zła wola organu spowodowały przedłużenie czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności.
Sąd zwrócił również uwagę na wielość pism procesowych skarżącego, często z podawaniem błędnych dat i numerów decyzji, wielość postępowań związanych z głównym przedmiotem sprawy (wydanie decyzji środowiskowej) - co sądowi znane było z urzędu z racji rozpoznawania skarg skarżącego - mogło powodować trudności organu w prowadzonym postępowaniu. Nadto sam czasokres - około dwa miesiące załatwienia wniosku skarżącego nie jest rażąco długi i czasokres ten odnieść należy do terminów przewidzianych w art. 35 § 1 - 3 K.p.a. Także podkreślił, że niezwłocznie po zwrocie akt - bo w tym samym dniu - organ wydał decyzję załatwiającą wniosek skarżącego. W zaistniałej sytuacji sąd odstąpił również od wymierzenia organowi grzywny (pkt 3 wyroku) - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej K. K. zaskarżył powyższy wyrok w części tj. w zakresie pkt 2. i 3 zarzucając naruszenie:
- - art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie nosiły charakteru rażącego naruszenia prawa, gdy wskutek działania organu doszło do ewidentnego przekroczenia terminów na dokonanie czynności i jednocześnie nie istniały żadne racjonalne przyczyny uzasadniające takie działanie,
- - art. 149 § 2 p.p.s.a. skutkujące niewymierzeniem organowi grzywny, w sytuacji gdy opieszałość w działaniu organu i brak racjonalnych powodów do takiego działania przemawiają za wymierzeniem organowi grzywny.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt.
2. i 3 oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. Nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącego koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.
Stwierdzenie przez sąd - orzekający o prowadzeniu postępowania w sposób bezczynny/przewlekły - rażącego naruszenia prawa jest na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. fakultatywne w zakresie, w jakim sąd wypowiada się co do występowania tej szczególnej postaci naruszenia prawa lub "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny/przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.
Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Okoliczności rozpatrywanej przez sąd sprawy nie prowadzą natomiast do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej.
Należy zaznaczyć, że każda bezczynność oraz przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że każde postępowanie prowadzone w sposób bezczynny/przewlekły jest bezczynnością i przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to wtedy przepis art. 149 p.p.s.a. jego sensu, gdyż sąd nie byłby wtedy uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Stan bezczynności oraz przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.
Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłości, nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt II OSK 468/13 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny przebiegu postępowania w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że charakter działań organu nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa.
Zwrócić należy uwagę, że długość trwania bezczynności jak również przewlekłości postępowania, nie jest podstawową a zarazem najważniejszą przesłanką przemawiająca za uznaniem, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, niemniej jednak ma pewne znaczenie w sprawie. Trudno dlatego zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że prowadzenie przez organ postępowania przez okres dwóch miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa. Rację ma nadto Sąd I instancji, że prowadzenie postępowania w tym przedziale czasu nie było wynikiem złej woli organu, lecz pozostawania przez organ w błędnym przekonaniu o niezbędności dysponowania aktami sprawy znajdującej się w sądzie.
Tym samym działania organu nie cechował tak poważny stopień naruszenia prawa o stwierdzenie którego domaga się skarżący. Po wpłynięciu w dniu 19 grudnia 2016r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] maja 2015r., organ w dniu 19 stycznia 2017r. wystosował do strony zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. informując o przyczynach niezakończenia postępowania. Fakt, że wskazana w zawiadomieniu przeszkoda do zakończenia postępowania w ustawowym terminie, dotycząca braku akt, nie była uzasadniona, niewątpliwie narusza zasadę szybkości postępowania i może stanowić podstawę przyjęcia, że organ w sposób bezczynny/przewlekły prowadził postępowanie, natomiast nie daje jeszcze podstaw do przypisania stwierdzonej bezczynności, jak i przewlekłości charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie daje takiej podstawy również stwierdzona późniejsza bezczynność/przewlekłość organu do czasu wydania decyzji.
Dopiero wykazanie, że działanie organu wynikało z lekceważenia skarżącego oraz celowego opóźniania prowadzonego postępowania mogłoby wskazywać, że stwierdzona bezczynność/przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie okoliczności nie wynikają jednak z analizy akt sprawy, nie wykazał istnienia takich okoliczności również skarżący kasacyjnie.
Wobec powyższego trudno dopatrzeć się występowania po stronie organu zachowania rażąco naruszającego prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób noszący znamiona bezczynności oraz przewlekłości.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, ale zawsze winno być ono związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego względu uznać należy, iż wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 2166/14 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 2095/14 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać przy tym należy, iż podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu bezczynności oraz przewlekłości w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie osiągnięcie celu prewencyjnego - "napiętnowanie" nieprawidłowego zachowania organu celem wystrzegania się niewłaściwego działania na przyszłość. Istotne znaczenie ma również fakt, że grzywna stanowi dodatkową, bo fiskalną dolegliwość uderzającą bezpośrednio w sytuację finansową organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania SKO w Białymstoku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to za prawidłowe należy uznać także odstąpienie od wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa oznaczało, że stopień zawinienia organu w zakresie szybkości podejmowanych czynności nie był znaczny (istotny). Trudno zatem w takim przypadku dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ grzywny. Grzywna ta jak już wyżej wskazano pełni głównie funkcje dyscyplinująco-restrykcyjne i powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu administracji w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie organ zakończył postępowanie wydając decyzję, a stwierdzenie w wyroku Sądu I instancji, że w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania organu, jest wystarczające dla spełnienia funkcji prewencyjnych wydanego w tym zakresie orzeczenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.