Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 528/06, oddalił skargę E. i T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), art. 47 lit. e/ ust. 1 i 2, art. 47 lit. k/ i art. 47 lit. l/ ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99, poz. 907), oraz § 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 113, poz. 1074) wymierzył E. i T. J. T. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wycięcie drzew, niezgodnie z wydaną decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] nr [...], zezwalającą na wycinkę drzew.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wycinki drzew ustalono, że dwie sztuki drzew gatunku brzoza zostały ścięte niezgodnie z decyzją Wójta Gminy C. [...], która zezwalała na wycinkę jedynie drzew gatunku olsza.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i T. J. T. zarzucając pominięcie w sprawie pełnomocnika odwołujących się, co jest, w ich ocenie, równoznaczne z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, oraz rażące naruszenie prawa poprzez błędną interpretację własnej decyzji z dnia [...] i w konsekwencji wywodzenie błędnych skutków prawnych i obciążanie nimi odwołujących się.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 47 k/ ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto wyjaśniono, że niedoręczenie pełnomocnikowi stron decyzji niewątpliwie narusza przepisy art. 40 § 2 k.p.a. Naruszenie to jednak w świetle zgromadzonych dowodów, do których pełnomocnik miał dostęp, oraz w sytuacji, gdy w terminie wniósł odwołanie, nie może mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej, że nie przedstawiono w sprawie żadnych nowych dowodów a jedynie powołano się na odmienną interpretację przepisów. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wójta Gminy zezwalała na wykonanie cięć pielęgnacyjnych w zadrzewieniach olchowych. W sposób nieprecyzyjny określono zarówno we wniosku jak i decyzji z [...] obszar, na którym winny być zabiegi pielęgnacyjne przeprowadzone.
Brak dokładnego wskazania zarówno ilość olch jak i obszaru, na którym zabiegi miały być przeprowadzone, spowodował uchylenie przez Kolegium decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew rosnących wzdłuż rzeki B.. Organ nie uznał za trafny zarzut zawarty w odwołaniu, wskazujący, że wycięciu mogły podlegać również inne gatunki rosnące wśród zadrzewień olchowych. Zdaniem organu odwoławczego była to zbyt daleko idąca interpretacja, nieznajdująca żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie przyrody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 528/06, uznał, że skarga E. i T. T. nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w [...] 2004 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy. Sąd zaznaczył, że podczas rozprawy, przeprowadzonej z udziałem stron w dniu 30 kwietnia 2004 r., ustalono, że na przedmiotowej działce wycięto [...] drzewa gatunku olcha, zgodnie z posiadanym zezwoleniem i [...] drzewa gatunku brzoza, które nie były objęte decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...]. Zgodnie z art. 47 k/ obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.) za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną.
Sąd nie podzielił zatem szerokiej interpretacji pojęcia "zadrzewienia olchowe" zawartej w skardze oraz nie uznał za zasadne twierdzeń skarżących, iż organ wydając pozwolenia na wycięcie zadrzewień olchowych, zezwolił również na usunięcie brzóz. Sąd podkreślił również, iż już z treści wniosku T. J. T. wynikało, że domagał się on wydania pozwolenia na dokonanie pielęgnacyjnej przycinki drzew olchowych, a nie znajdujących się na tym terenie brzóz. Odnosząc się do zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie Sąd wskazał, że organ nie doręczył rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji pełnomocnikowi strony, lecz bezpośrednio skarżącym, jednakże pełnomocnik był o tym rozstrzygnięciu zawiadomiony i wniósł odwołanie w terminie. W tej sytuacji pozycja strony i jej udział w postępowaniu nie doznały szkody, a błąd organu nie miał znaczącego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, zaś z akt sprawy wynika, że zarówno skarżący, jak i ich pełnomocnik brali czynny udział w postępowaniu, o czym świadczyć mogą chociażby różnego rodzaju pisma składane w jego toku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. i T. T., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 k.p.a.,
- – naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 47 k/ ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w sytuacji gdy wycięcia drzew dokonano zgodnie z posiadanym zezwoleniem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy C., nie posiadały wszystkich niezbędnych elementów przewidzianych w art. 107 k.p.a., bowiem niekompletne było uzasadnienie faktyczne decyzji. Na podstawie decyzji wymierzono skarżącym karę pieniężną w wysokości [...] zł za wycięcie drzew, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w jaki sposób tę karę obliczono. Skarżący podnieśli, że nawet gdyby wymierzenie kary było zasadne to niemożliwa dla sądu była ocena czy wymierzono ją w prawidłowej wysokości. Zdaniem skarżących pod pojęciem zadrzewienia olchowe należy rozumieć pewien teren na którym rosną olchy, co nie znaczy, że jeżeli na terenie tym sporadycznie występują inne drzewa to miejsce, w którym rośnie inne drzewo nie zalicza się do terenu określonego zadrzewieniem olchowym. Jeżeli organowi chodziło tylko i wyłącznie o wycięcie drzew olchowych to należało to wskazać wprost w decyzji.
Skarżący uznali zatem, że wykładnia zaskarżonych decyzji w sposób oczywisty i jednoznaczny wskazuje, iż celem tych decyzji nie było określenie wycięcia określonych drzew olchowych, a dokonanie cięć pielęgnacyjnych na określonym terenie w celu prawidłowego rozwoju. Organ stwierdził wyraźnie, że drzewa na wskazanym terenie powstały z samosiewu i w celu prawidłowego rozwoju należy dokonać cięć pielęgnacyjnych, to zaś w ocenie strony znaczy, że należało wyciąć drzewa suche, chore, wadliwie rozwijające się, rosnące w nadmiernym zagęszczeniu oraz pochylone na sąsiadujące łąki lub jezioro. Jeżeli na terenie wskazanym przez organ obok drzew olchowych sporadycznie znajdowały się inne drzewa i spełniały ww. przesłanki to w świetle skarżonych decyzji nie było żadnego powodu żeby nie dokonać ich wycięcia.
Skarżący stwierdzili, że obciążanie ich skutkami nieprecyzyjnych zapisów w zaskarżonych decyzjach jest sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa wymienionymi w art. 7, 8, 9, 107 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza § 2 ww. art. 183 p.p.s.a. Sąd ten kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli w aspekcie zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił częściowo słuszność jej zarzutów, a to podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a.
Trzeba podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę i orzeka na podstawie akt sprawy. W myśl regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które zgłoszono w skardze.
Należy podnieść w tym miejscu, iż w orzecznictwie utrwalonym na tle art. 51 ustawy o NSA, które zachowało aktualność w obecnej regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a. uznaje się, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, iż sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79).
Powyższa zasada nie znalazła zastosowania w postępowaniu Sądu pierwszej instancji. Oddalając skargę małż. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., sąd orzekający podzielił ocenne stanowisko tego organu, iż udzielone T. T. pozwolenie na wycinkę drzew olchowych nie mogło stanowić równocześnie pozwolenia na wycinkę drzew brzozy. Z niespornych ustaleń organów wynika zaś, iż na działce E. T. T., położonej w miejscowości M. wycięto także.[...] duże drzewa brzozy. Rozważania organu SKO i Sądu pierwszej instancji, przyjmujące, iż tę wycinkę należy traktować jako naruszającą prawo, tj. przepisy ustawy o ochronie przyrody – Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił.
Trzeba jednak zwrócić uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając pierwotną decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] zaleciło organowi pierwszej instancji ustalenie wysokości kary pieniężnej tylko za wycinkę [...] sztuk brzóz. Jako podstawę wykonania tego zalecenia organy prawidłowo wskazały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. "w sprawie jednostkowych stawek kar za usunięcie drzew" (Dz.U. z 4 czerwca 2003 r.). Organy w decyzji określiły wysokość kary na kwotę [...] zł bez wskazania w jaki sposób tę karę ustalono. W aktach sprawy znajduje się protokół, z którego wynika, że ścięte brzozy były różne w wymiarach obwodu i średnicy pnia.
Z treści § 1 ww. rozporządzenia wynika, że przy obliczaniu kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, w zależności od rodzaju i gatunku drzew, stosuje się jednostkowe stawki i współczynniki różnicujące wysokość kar.
Decyzja zaskarżona nie zawiera ani wymaganego przeliczenia zgodnie z ww. przepisem prawnym, ani też uzasadnienia co się składa na ustaloną kwotę kary pieniężnej.
Uzasadnia to słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 107 k.p.a., który wyraźnie określa wymogi prawidłowo sformułowanej decyzji administracyjnej – w tym wymaga rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winien był wadliwość tej decyzji w ramach zasady kontroli wynikającej z art. 134 p.p.s.a. zauważyć.
Brak czytelnych wyliczeń co do wysokości kary za [...] brzozy wyklucza możliwość kontroli, czy kara ta została naliczona prawidłowo, zważywszy na to, że rozporządzenie przewiduje zróżnicowanie stawek w zależności od przesłanek jakie wskazuje § 1 rozporządzenia.
Nie jest wystarczające podanie przez organy tylko źródła prawa, na podstawie którego dokonano ustalenia kary. Sąd pierwszej instancji w swej kontroli te kwestie całkowicie pominął.
Słuszność zarzutu określonego w pkt 1 skargi kasacyjnej uzasadnia jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu z pkt 2 skargi o naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 47 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) bowiem żadną miarą nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż skarżący mieli zgodę na wycinkę innych drzew niż drzewa olchowe, niezależnie od tego czy te inne drzewa (brzozy) wzrosły z samosiewu i czy wymagały zabiegów pielęgnacyjnych. Decyzja Wójta określała zdaniem Sądu jednoznacznie, że pozwolenie opiewa tylko i wyłącznie na wykonanie cięć pielęgnacyjnych w zadrzewieniach olchowych. Nie ma żadnej podstawy do stosowania interpretacji rozszerzającej, iż obejmuje ono także inne rodzaje drzew.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 p.p.s.a. i art. 203 ust. 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.