Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1091/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi [...] (dalej skarżąca albo zobowiązana) oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] lipca 2018 r. w zakresie daty: w miejsce daty "21 czerwca 2016 r." wpisano "21 czerwca 2018 r."), wydanym na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) – Burmistrz Miasta i Gminy Nowa Dęba (dalej Burmistrz) nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł wraz z obowiązkiem wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że SKO decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wobec stwierdzonego naruszenia stosunków wodnych zobowiązało skarżącą do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. rowu otwartego na stanowiących jej własność działkach nr [...] w Chmielowie (szczegółowo wskazując jego lokalizację i parametry). Wobec niewykonania tego obowiązku konieczne stało się wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w ramach którego doszło do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 u.p.e.a. - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2018 r.
W ocenie organu odwoławczego, kwestionowane postanowienie nie naruszało prawa i spełniało przewidziane przepisami wymogi formalne, zatem zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nałożenie grzywny miało na celu zmotywowanie zobowiązanej do realizacji obowiązku związanego z wykonaniem urządzenia zapobiegającego szkodom. Celem grzywny jest skłonienie jej, przez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Kolegium zauważyło, że zaskarżone postanowienie jest już kolejnym, które nie przynosi efektu, gdyż zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku.
Z postanowieniem Kolegium nie zgodziła się zobowiązana, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, mimo dwukrotnego wymierzenia grzywny skarżącej przez Burmistrza (w wys. 200 i 1000 zł – odpowiednio postanowieniami z [...] maja i [...] lipca 2016 r.), w wyniku oględzin przeprowadzonych 28 lipca, 25 sierpnia 2017 r. oraz 29 maja 2018 r. stwierdzono, że obowiązek ten nadal w sposób opisany w decyzji SKO nie został wykonany. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika wprawdzie wykonanie zagłębienia w kształcie rowu, jednak jego parametry (głębokość, szerokość dna, nachylenie skarp) nie odpowiadają normom nakazanym. W tym zakresie w związku z zarzutami skargi nieuwzględnienia wykonania przez skarżącą nałożonego na nią zobowiązania i powołaniem się na tę samą dokumentację fotograficzną WSA podkreślił, że odstąpienie od czynności egzekucyjnych może nastąpić jedynie w przypadku całkowitego wykonania nałożonego obowiązku; jego częściowe lub odbiegające od nakazanego sposobu wykonanie, nie uzasadniają zaniechania czynności mających na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania tego obowiązku.
W ocenie WSA, Burmistrz jako organ egzekucyjny zastosował wobec skarżącej dolegliwość adekwatną do dalszego niezbędnego jej przymuszenia do realizacji ciążącego na niej obowiązku. Środek ten nie ma charakteru represyjnego, jednak przez swoją dolegliwość ma na celu pośrednie zmuszenie zobowiązanego do realizacji ciążącego obowiązku administracyjnego. Jak wynika z materiału dowodowego i twierdzeń skarżącej, zagłębienie ziemne służące celom odwodnienia zostało przez nią wykonane, jednak z pewnością pod względem parametrów nie odpowiada ono nakazanemu do wykonania urządzeniu zapobiegającemu szkodom. W sytuacji zatem, gdy zobowiązanie jest jedynie częściowo wykonane, skarżąca nie może na tej podstawie skutecznie podważać zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny, zwłaszcza gdy jej wysokość mieści się w granicach wyznaczonych przepisami u.p.e.a.
Argumentu, na podstawie którego skarżąca mogłaby kwestionować nałożenie na nią grzywny nie stanowi także twierdzenie o jej trudnej sytuacji finansowej, zwłaszcza gdy obiektywnie grzywna ta oscyluje w granicach dolnego zagrożenia, a jej uprzednie dwukrotne wymierzenie nie przyniosło w pełni oczekiwanego rezultatu. Istotą każdej kary - w tym także grzywny - jest dolegliwość mająca motywować do wykonania zobowiązania, tym bardziej, że od daty wydania decyzji zobowiązującej do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci rowu otwartego minęło już pond 5 lat, a skarżąca ma możliwość uwolnienia od skutków grzywny poprzez wykonanie nałożonego obowiązku; zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, ponadto w myśl art. 126 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.
Nie bez znaczenia pozostaje, że organ egzekucyjny mimo prawnej możliwości i pouczenia zawartego w piśmie z 4 września 2017 r. - decydując w okolicznościach sprawy o ponownym zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia - nie zadecydował o wyborze bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które z definicji oprócz kosztów związanych bezpośrednio z wykonaniem obowiązku obejmuje m.in. wynagrodzenie wykonawcy dokonującego czynności za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). Uwzględnia to twierdzenia skarżącej o jej trudnej sytuacji materialnej, ale nie wyklucza zastosowania wykonania zastępczego w przyszłości, jeżeli w wyniku wymierzonej grzywny nie spełni ona nałożonego na nią obowiązku. Działania te wpisują się w wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego.
Pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. [...]reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r., zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na nierozważeniu przez organ okoliczności, czy skarżąca we własnym zakresie jest w stanie ze względu na wiek i stan zdrowia osobiście wykonać nałożony na nią obowiązek, czy osiągane przez nią dochody i stan majątkowy umożliwia zlecenie wykonania nałożonego obowiązku osobom trzecim, czy wyegzekwowanie nałożonych grzywien nie doprowadzi do sytuacji, że skarżąca będzie musiała skorzystać z pomocy społecznej, co obciąży budżet gminy nakładającej grzywnę.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i wyznaczenie dla skarżącej pełnomocnika z urzędu do występowania przed NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej we wniesionym środku odwoławczym podstawy kasacyjnej, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie zaistniał nie budził wątpliwości. Nie ulegało w niej wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała spoczywającego na niej obowiązku w postaci wykonania urządzenia wodnego zapobiegającego szkodom, tj. rowu otwartego na działkach o nr ewid. [...], obręb Chmielów. Zaniechanie to obligowało właściwe organy do zainicjowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowej realizacji obowiązku. Postępowanie to z samej swojej natury cechuje się wysokim poziomem ingerencyjności i dolegliwości, któremu zobowiązana mogłaby zapobiec i uniknąć samodzielnie, to znaczy osobiście albo z pomocą innych osób, wykonując powyższy obowiązek.
WSA w wydanym wyroku nie naruszył wymienionych w podstawach kasacyjnych art. 7 oraz 77 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważono, że nałożona grzywna oscyluje w granicach dolnego zagrożenia. Zobowiązana ma możliwość uwolnienia się od jej uiszczenia wykonując obowiązek (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zastosowanie w niniejszej sprawie wykonania zastępczego byłoby o wiele bardziej kosztowne. Skorzystanie z tego środka powinno zostać rozważone w przyszłości, w razie braku pożądanego rezultatu łączącego się z nałożeniem grzywny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przedstawiona przez WSA argumentacja jest spójna i logiczna. Skarżąca kasacyjnie, akcentując we wniesionym środku odwoławczym swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną, nie przedstawiła jakiegokolwiek rozwiązania dla zaistniałej sytuacji. Z treści skargi kasacyjnej płynie wniosek, że obowiązek wykonania urządzenia wodnego powinien zostać w ogóle zdjęty ze zobowiązanej, co byłoby sprzeczne zarówno z istniejącym stanem prawnym, jak i powodowałoby szkody w postaci trwałego zaburzenia stosunków wodnych. Celem przymusu egzekucyjnego, przy całej swojej dolegliwości i uciążliwości, jest zapobieżenie tym niebezpieczeństwom.
Jednocześnie warto zauważyć, że w samej u.p.e.a. znajdują się mechanizmy chroniące zobowiązaną przed pozbawieniem jej środków do życia, czego przykładem są ograniczenia egzekucji ze świadczeń emerytalno-rentowych (art. 10 u.p.e.a.), czy też obowiązywanie zasady poszanowania minimum egzystencji (art. 8 u.p.e.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu nie orzeczono, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Za niezasadny należało także uznać wniosek o wyznaczenie dla skarżącej kasacyjnie pełnomocnika z urzędu mającego siedzibę w Warszawie. Mając na uwadze zasadę związania sądu II instancji podstawami kasacyjnymi (art. 183 § 1 p.p.s.a.), pełnomocnik taki nie mógłby sformułować kolejnych zarzutów kasacyjnych. Poza tym, do rozpoznania niniejszej sprawy doszło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).