Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie ze skargi T. O. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim grzywnę w kwocie 500 złotych za niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 5/13 dotyczącego przewlekłości postępowania organu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem T. O. i M. O. z dnia 26 września 2007 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, iż przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ponadto wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 złotych i zasądził zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 25 czerwca 2013 r., zaś akta zwrócono organowi w dniu 8 lipca 2013 r.
Następnie w dniu 8 stycznia 2014 r. skarżący zwrócił się do organu z żądaniem wykonania wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., zaś w dniu 2 grudnia 2014 r. złożył skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim za jego niewykonanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż pisemnie poinformował stronę, że jego wniosek z dnia 26 września 2007 r. złożony został w trakcie toczącego się z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, a nadto powiadomił stronę o treści art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ odmówił wszczęcia postępowania na wniosek T. O. i M. O. o "dopuszczenie do użytkowania jako obiekt mieszkalny budynku znajdującego się w R. przy ul. K." na podstawie art. 61a K.p.a., bowiem wniosek złożono po zmianie sposobu użytkowania. Organ stanął na stanowisku, iż postępowanie z wniosku stron zostało rozstrzygnięte i zakończone. Zakończenie postępowania z wniosku nie wpłynęło nadto na toczące się postępowanie z urzędu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wydanie nowego postanowienia w tej samej sprawie nie jest możliwe, a organ wykonał zobowiązanie Sądu.
Wymierzając grzywnę organowi za niewykonanie wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przesłanki wymierzenia grzywny w świetle art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W tym zakresie Sąd ustalił, iż w okolicznościach sprawy, skarżący przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r.
Następnie Sąd wskazał, iż niewykonanie wyroku to pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin do jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Termin ten jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu wynikającego z art. 35 K.p.a. i nie podlega przedłużeniu. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. Sąd w punkcie pierwszym zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem T. O. i M. O. z dnia 26 września 2007 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, tj. od dnia 25 czerwca 2014 r. Organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 7 lipca 2014 r. W dacie wydawania tego wyroku Sądowi nie znana była okoliczność wydania postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z dnia 26 września 2007 r. Akta administracyjne ze skargą na przewlekłość wpłynęły do Sądu w dniu 14 stycznia 2013 r., zaś w toku postępowania sądowego organ, będąc obecnym na sali nie potwierdził i nie poinformował o wydaniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. oraz czego ono dotyczyło.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd przyjął, iż przewlekłość datuje się od 2002 r. i ma charakter rażący, a organ zignorował wniosek skarżącego z dnia 26 września 2007 r. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, od dnia przekazania akt sprawy do organu wraz z prawomocnym wyrokiem do dnia złożenia skargi o wymierzenie grzywny minęło 4 miesiące.
Wskazując na terminy z art. 35 § 1 i 3 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że organ przekroczył terminy dla rozpoznania sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym przepisami terminie sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, a przepisy procedury administracyjnej do uczynienia tego w odpowiednim terminie. W aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o tym, że od tej daty organ przeprowadził jakiekolwiek czynności w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 26 września 2007 r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ nie podjął żadnych działań w celu wykonania przedmiotowego wyroku. Sytuacja taka nie może być akceptowana w demokratycznym państwie prawnym, w którym organy państwowe są obowiązane do stosowania prawa i respektowania wyroków sądowych.
Jak zwrócił uwagę nadto Sąd, udzielona w odpowiedzi na skargę pisemna informacja nie jest właściwą formą załatwienia sprawy, bowiem nie przewiduje jej Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., na które powoływał się organ, którym odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek T. O. i M. O. o "dopuszczenie do użytkowania jako obiekt mieszkalny budynku znajdującego się w R. przy ul. K.", organ nie załączył do akt sprawy, jak również nie podnosił tej okoliczności przed wydaniem wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie II SAB/Łd 5/13.
Analizując następnie charakter grzywny oraz jej wysokość, Sąd uznał, że wymierzona w wysokości 500 zł będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący i przymuszający do wykonania wyroku Sądu z dnia 25 kwietnia 2013 r., a w konsekwencji załatwienia sprawy zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przez skarżącego, która swój początek datuje na grudzień 2002 r.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak na wstępie na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, w sytuacji gdy postępowanie w dniu orzekania przez Sąd było bezprzedmiotowe - wskutek usunięcia stanu bezczynności przez organ w całości - i podlegało umorzeniu,
- 2. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zaszły przyczyny (usunięcie przez organ stanu bezczynności i zakończenie postępowania przed PINB) nakazujące umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania na zasadzie art. 189 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed Sądem pierwszej instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu kasacji organ stwierdził, że Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r. nie odniósł się do faktu zakończenia sprawy z wniosku o dopuszczenie do użytkowania budynku postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania, podkreślając jedynie, że pisemna informacja nie jest formą załatwienia sprawy. Prowadzenie sprawy już rozstrzygniętej spowoduje wadę takiego orzeczenia o jakiej mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie wniósł T. O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie kasacja zawiera wniosek, odpowiadający powyższej normie, zaś strona skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Podstawy wniesionej kasacji zostały oparte wyłącznie na podstawie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą kasację w trybie powyżej opisanym.
Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za zasadną należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a.: " W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wykonane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2109/11; z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2413/11; z dnia 22 maja 20122 r. sygn. akt II OSK 578/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem T. O. i M. O. z dnia 26 września 2007 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Specyfika przedmiotowej sytuacji polega jednak na tym, iż przed wydaniem powyższego wyroku organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania na ww. wniosek, o czym – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – nie powiadomił Sądu rozpoznającego wniosek o przewlekłe prowadzenie postępowania, ani nie wnosił skargi kasacyjnej od jego rozstrzygnięcia. Postanowienie to jest znane Sądowi rozpoznającemu niniejszą kasację z akt sprawy znajdujących się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zarejestrowanych pod sygn. II OSK 2845/14 (skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 377/14). Oznacza to, iż w chwili orzekania przez Sąd o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 26 września 2007 r. sprawa została już załatwiona, o czym jednak Sąd nie został poinformowany.
Powyższej okoliczności nie można było pomijać, czy marginalizować jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceniając jedynie to, co miało miejsce po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. Zauważyć trzeba, iż o ile skargi wymienione w art. 154 § 1 P.p.s.a. mają na celu mobilizowanie organów w wykonaniu orzeczeń sądowych, zabezpieczając je sankcją w postaci kary grzywny, to stanowią one przede wszystkim jeden ze środków ochrony prawnej stron postępowania przed nieterminowym załatwieniem sprawy oraz ich przewlekania. U podstaw tych środków leży, zatem doprowadzenie do zakończenia sprawy, której załatwienia domaga się strona, z możliwym zastosowaniem represji wobec organów.
Tym samym analiza okoliczności sprawy ze skargi na niewykonanie wyroku, o której mowa w analizowanym przepisie, nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy organ wykonał nałożone na niego przez Sąd zobowiązanie do załatwienia sprawy, ale musi uwzględniać również fakty, które miały miejsce przed uprawomocnieniem się wyroku. Jest to o tyle istotne, że jak słusznie podkreśla się w rozpoznawanej kasacji, ponowne rozstrzygnięcie sprawy wszczętej tym samym wnioskiem będzie obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.).
Z tych też przyczyn, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania "o dopuszczenie do użytkowania jako obiekt mieszkalny budynku znajdującego się w R. przy ul. K." stanowi o załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 26 września 2007 r. skarżącego i M. O. Brak było, zatem podstaw do uwzględniania skargi, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji.
Wskazując na powyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Uwzględniając powyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skargę T. O., należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Jednocześnie stwierdzić trzeba, iż brak było podstaw do umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowania wszczętego przedmiotową skargą o niewykonanie wyroku, co stanowiło o bezzasadności postawionego w rozpoznawanej kasacji takiego zarzutu. Aby mogło dojść do umorzenia postępowania na tej podstawie konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Jak podkreśla się w doktrynie, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Mówi się wtedy o zbędności wydania wyroku (por. T. Woś (red). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 4. Warszawa 2011, str. 739). Taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi, a więc przedmiot skargi – niewykonanie zobowiązania Sądu – nie istniał w chwili wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy (punkt 2).