Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 166/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Obrzycko z dnia 15 grudnia 2003 r. (nr X/45/03) w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 23.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 15 grudnia 2003 roku Rada Gminy Obrzycko podjęła uchwałę Nr X/45/03 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r Nr 42 poz.1591; dalej u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz.747; dalej z.w.ś.).
Skargą z 11 stycznia 2018 r. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył § 23 uchwały Rady Gminy Obrzycko nr X/45/03 z 15 grudnia 2003 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 23 ww. uchwały z uwagi na naruszenie art. 18 ust.2 pkt. 15 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. art.19 ust. 1 z.w.ś. ze względu na istotne naruszenie prawa i zobowiązanie odbiorców do ponoszenia opłat bez delegacji ustawowej.
Prokurator wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 z.w.ś.). W powołanym przepisie, umowa jest wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Prokurator wskazał, że zaskarżony przepis regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uzależnia przyłączenie do sieci wodnokanalizacyjnej od zawarcia umowy. Odwraca zatem kolejność czynności, co powoduje, że przyłączenie nieruchomości do sieci przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z 11.04.2018 r. stwierdził nieważność par. 23 zaskarżonej uchwały. Podał m.in., że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wyjaśnił sąd I instancji, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała – zgodnie z art. 19 ust. 1 z.w.ś. - jest aktem prawa miejscowego. Materia uregulowana takim aktem powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może tego upoważnienia przekraczać. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Wskazał sąd I instancji, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 z.w.ś. Przepis ten w ust. 1 nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu. Podkreślił WSA w Poznaniu, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, który stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie zaś odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, określonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust.
1. Budowę przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy).
WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentujące to, że delegacja ustawowa z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy.
Odnosząc się do zaskarżonego w sprawie aktu, sąd I instancji wskazał, że w § 23 uchwały uregulowano, że realizację budowy przyłącza oraz studni wodomierzowej lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego jak również urządzeń pomiarowych odprowadzonych ścieków zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Dostrzegł WSA w Poznaniu, że przedstawiony zapis jest niemalże dokładnym powtórzeniem art. 15 ust. 2 z.w.ś., który stanowi, że: realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.
W związku z powtórzeniem zapisu ustawowego w uchwale, sąd I instancji podał, że zgodnie z treścią § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (dalej: ZTP) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać dokonanie powtórzeń regulacji ustawowej w akcie prawa miejscowego.
W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania. Podkreślał sąd I instancji, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. WSA w Poznaniu powołał m.in. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Sąd I instancji przywołał przepisy załącznika do cytowanego wyżej rozporządzenia, w tym m.in. § 149, który stanowi, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
Tymczasem w zaskarżonej uchwale wydający ją organ w § 23 uchwały wadliwie powtórzył zapis art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazany przepis zaskarżonej uchwały został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 i stanowi powtórzenie uregulowań z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co obligowało do stwierdzenia nieważności tego przepisu.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11.04.2018 r. wniosła Rada Gminy [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Obrzycko z 15.12.2003 r. nr X/45/03 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], w części obejmującej par. 23 uchwały w sytuacji, gdy uchwała ta posiada jedynie trzy jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, co powoduje, że zaskarżony wyrok odnosi się do nieistniejącego przepisu, a skarga pozbawiona była od początku substratu zaskarżenia.
Nadto Rada Gminy [...] zarzuciła naruszenie:
- - art. 147 par. 1 p.p.s.a. w związku z par. 118 i par. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – polegające na uznaniu, że powtórzenie zawarte w par. 23 regulaminu, stanowiącym załącznik do uchwały stanowi niedopuszczalne, istotne naruszenie prawa w sytuacji, gdy włączenie przepisu art. 15 z.w.ś. do rozdziału V Regulaminu pt. "Warunki przyłączenia do sieci" należy potraktować jako dopuszczalne z uwagi na zapewnienie komunikatywności, przejrzystości oraz komplementarności regulacji w tym zakresie;
- - art. 53 par. 2a i par. 3 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy Kpa i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd I instancji przepisów obowiązujących po dniu 1.06.2017, w sytuacji gdy zaskarżony akt prawa miejscowego wszedł w życie przed tą datą.
W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 z.w.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na stwierdzeniu, że Rada Gminy [...] poprzez powtórzenie w par. 23 załącznika do Uchwały przepisu art. 15 ust. 2 z.w.ś. dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowych zawartych w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy w postaci nałożenia na odbiorców dodatkowych, nieznanych przepisom opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania od Prokuratora. Alternatywnie żądała uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie naruszył bowiem wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku oczywistej niedokładności zawarł w sentencji zaskarżonego wyroku niepoprawne stwierdzenie, iż zakresem rozstrzygnięcia objęty został par. 23 uchwały Rady Gminy Obrzycko z dnia 15 grudnia 2003 r. (nr X/45/03) w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Analizując kontrolowany przez sąd I instancji akt administracyjny zauważyć należy, iż treść regulaminu zawarta została w załączniku do uchwały, który stanowi integralną jej część. Powyższe powoduje, iż precyzyjne powołanie zakresu rozstrzygnięcia sądu I instancji – obejmować winno wskazanie miejsca w strukturze redakcyjnej kontrolowanego aktu, w którym znajduje się treść spornej uchwały (tj. załącznika). Nie ulega przy tym najmniejszych wątpliwości to, że przedmiotem analizy sądu I instancji i dokonanych przez ten sąd ocen, była właśnie treść załącznika do uchwały (jego § 23) i do tej części zaskarżonego aktu prawa miejscowego odnosi się finalne rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu.
W przedstawionej więc sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 1 sentencji sprostował objęty skargą kasacyjną wyrok ten sposób, że po słowach "obejmującej § 23" dodał słowa "jej załącznika", co czyni zadość koniecznej precyzji w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia sądu I instancji. Podstawą prawną sprostowania wyroku był art. 156 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Zarzut zatem skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 147 p.p.s.a wskazujący na to, że zaskarżony wyrok odnosi się do nieistniejącego przepisu uznać należało za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, skoro treść przyjętego przez sąd I instancji rozstrzygnięcia była wynikiem jedynie i wyłącznie usterki redakcyjnej w zakresie sentencji tego wyroku. Usterka ta została aktualnie naprawiona przez NSA, w trybie powołanego wyżej art. 156 § 3 p.p.s.a.
Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy k.p.a. i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Skarga kasacyjna wskazywała w tym zakresie na niewłaściwe zastosowanie przez sąd I instancji przepisów obowiązujących po dniu 1.06.2017, w sytuacji gdy zaskarżony akt prawa miejscowego wszedł w życie przed tą datą. Zauważyć jednak należy, że skarga kasacyjna poza podaniem, że sąd I instancji naruszył art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie tych przepisów, nie zawiera żadnej koniecznej argumentacji, co do możliwych skutków prawnych tego naruszenia. Tymczasem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, aby w ramach podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wykazać, że powołane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzec przy tym należy, iż analiza wskazanego wyżej przepisu, przed jego zmianą dokonaną z dniem 1.06.2017 r. prowadzi do wniosku, że przepis ten także dopuszczał możliwość bezterminowego wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego.
Stosownie bowiem do brzmienia art. 53 par. 3 sprzed zmiany dokonanej ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) prokurator (...) może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z uwagi więc na przedstawione wyżej brzmienie przepisów postępowania obowiązujące przed wskazaną nowelizacją oraz przy uwzględnieniu zaprezentowanej konstrukcji skargi podstawy kasacyjnej, analizowany zarzut uznać trzeba było za nietrafny.
Tak samo ocenić należało zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualny publikator Dz. U. 2019 r., poz. 1437). Skarga kasacyjna zarzucała niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu polegające na stwierdzeniu, że Rada Gminy [...] poprzez powtórzenie w par. 23 załącznika do uchwały przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowych zawartych w art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy w postaci nałożenia na odbiorców dodatkowych, nieznanych przepisom opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej.
Wskazać jednak należy, iż nie było wadliwe stanowisko sądu I instancji akcentujące to, że powtórzenie zapisu ustawowego w akcie prawa miejscowego – co do zasady – jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w określonej części (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. 2019 r., poz. 506). Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie zaś w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa.
Jako bezzasadne ocenić więc należało prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż dokonany w par. 23 załącznika do zaskarżonej uchwały zabieg powtórzenia art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – miał na celu przekazanie adresatom aktu przejrzystej i pełnej informacji odnośnie kosztów budowy infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Zauważyć należy, iż funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.
Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.