Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa sieci światłowodowej w rurociągu kablowym w relacji ul. L.– ul. D. w S., w zakresie projektowanym na obszarze [...] oraz w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. W. w S. w odcinku sieci o łącznej długości około 355 m)".
W dniu 19 marca 2013 r. przeprowadzono kontrolę ww. budowy. W protokole kontroli S. P. (upoważniony do reprezentowania [...] S.A.) stwierdził, iż kabel jest użytkowany. Przebieg budowy rejestrowany był w dzienniku budowy, gdzie w dniu 29 grudnia 2008 r. kierownik budowy dokonał wpisu o jej zakończeniu i przywróceniu terenu do stanu pierwotnego oraz dokonaniu odbioru technicznego.
Wobec stwierdzenia użytkowania sieci światłowodowej, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wymierzył [...] S.A. w W. karę w wysokości 40.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci światłowodowej w rurociągu kablowym w relacji ul. L. – ul. D. w S., w zakresie projektowanym na obszarze [...] oraz w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] S.A.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu II instancji przedmiotowa sieć światłowodowa jest użytkowana tj. kabel optyczny przesyła sygnał, w którym nośnikiem informacji jest światło. Na stronie ciążyła powinność dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, czemu uchybiła. Organ nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, jak i nie ma znaczenia to, że sieć nie jest użytkowana komercyjne, a jedynie jest testowana. Testowanie zmiany systemu komunikacji cyfrowej z UMTS na nowy LTE może trwać wiele lat, a prawie czteroletnie sprawdzanie ww. danych jest niezgodne z zasadami wiedzy technicznej. W sprawie brak jest również przedawnienia, które następuje w końcu 2013 r., skoro do użytkowania przystąpiono 29 grudnia 2008 r., a karę nałożono postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r.
Skargę na powyższe postanowienie złożyło [...] S.A. w W. (dawniej: [...] S.A.), wnosząc o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie postanowień lub ich uchylenie. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ w ogóle nie dowiódł, iż przystąpiła ona do użytkowania obiektu, a nawet gdyby, to należało uwzględnić 3 letni okres przedawnienia. Twierdzenie o użytkowaniu linii światłowodowej organy wywiodły jedynie z zeznań S. P., który nie miał umocowania do działania w tej sprawie. Skarżąca stwierdziła też, iż czynności testowe nie mogą być uznane jako przejaw użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Analizując treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz obowiązki inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, Sąd pierwszej instancji wskazał na brak definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", które w świetle pozostałych przepisów Prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a) należy rozumieć jako zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego). Jak zaznaczył Sąd, w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w pkt 5.1 decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. zapisano, iż inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. W dniu 19 marca 2013 r. przedstawiciele organu przeprowadzili kontrolę budowy, o której zawiadomiono inwestora pismem z 4 marca 2013 r. (doręczonym w dniu 7 marca 2013 r.). Podczas tej kontroli obecny był pełnomocnik inwestora – S. P. (upoważniony do reprezentacji Spółki m. in. przed organami administracji państwowej w sprawach dotyczących budowy sieci światłowodowej – pełnomocnictwo dla ww. osoby jest w aktach sprawy wraz z pełnomocnictwem osoby, która udzieliła tego umocowania). We wskazanym protokole zapisano, iż roboty rozpoczęto 31 października 2008 r., a zakończono 29 grudnia 2008 r. S. P. oświadczył, iż budowa sieci została zakończona i jest ona użytkowana, a przewidywany termin zawiadomienia o zakończeniu budowy to kwiecień 2013 r.
Z powyższego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa sieć światłowodowa została ukończona w grudniu 2008 r. (zgodnie z wpisem w dzienniku budowy – w dniu 29 grudnia 2008 r.), a do dnia kontroli inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i z art. 54 Prawa budowlanego – zawiadomienia organu o zakończeniu robót. Z powyższego również wynika, iż sieć jest użytkowana. Wskazała na to osoba reprezentująca inwestora podczas kontroli i nie ma żadnych powodów, aby stwierdzić, iż zakres jej umocowania nie upoważniał jej do reprezentacji Spółki przed organem w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych tym bardziej, że Spółka była poinformowana o kontroli i wyznaczyła ww. osobę do udziału w niej. Jak uznał Sąd, skarżąca zdaje się kwestionować udział ww. osoby w sprawie tylko ze względu na to, iż wskazała ona na niewygodne dla Spółki okoliczności.
Niezależnie jednak od powyższego, skarżąca nie kwestionowała faktu zakończenia budowy, a odnośnie użytkowania sieci światłowodowej – podnosiła w istocie, że użytkowanie ma miejsce, ale nie ma charakteru komercyjnego. Tak wskazano w piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. wyjaśniając, że sieć światłowodowa jest jedynie sprawdzana – kabel światłowodowy jest testowany sygnałem i mierzony optycznie do wykorzystania w systemie UMTS i przyszłym LTE. Takie też stwierdzenia znalazły się we wniesionym zażaleniu. Zdaniem jednak Sądu w świetle art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego żadnego znaczenia nie ma to, czy obiekt jest użytkowany w sposób pełny i trwały. Nie ma również znaczenia okres trwania tego użytkowania ani to, czy ma on charakter komercyjny, czy też nie. Znaczenie ma sam fakt przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części, a formą użytkowania kabla światłowodowego (zgodnie z jego przeznaczeniem) jest przesyłanie sygnału.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadne było wymierzenie stronie skarżącej kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego odcinka sieci światłowodowej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wyczerpujący, a okoliczności, które miały znaczenie prawne nie były w istocie kwestionowane również przez samą skarżącą. Stąd też bezzasadne były zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, iż doszło do jego uchybienia, ale nie miało ono charakteru istotnego. Wprawdzie Spółka słusznie wskazała na to, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z pismem Urzędu Komunikacji Elektronicznej informującym o tym, że przedmiotowa sieć światłowodowa została zaewidencjonowana, jednak informacja ta nie wpłynęła na ustalenie faktów prawotwórczych w sprawie. Z faktu, iż sieć została zaewidencjonowana nie wynika jeszcze, że jest użytkowana.
Odnośnie z kolei terminu przedawnienia, Sąd pierwszej instancji w oparciu o analizę art. 57 ust. 7, ar. 59f ust. 1, art. 59g Prawa budowlanego stwierdził, że użycie art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu ich zastosowania w Prawie budowlanym. Zastosowanie tych przepisów wprost nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia. W konsekwencji, odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego należy ograniczyć zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary jest wówczas objęte przedawnieniem po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu. W razie zaś, gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro inwestor zaniechał zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Zakładając zatem, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło najwcześniej, jak to tylko możliwe, tj. w dniu 29 grudnia 2008 r. (a więc w dacie dokonania przez kierownika budowy wpisu w dzienniku budowy o zakończeniu inwestycji), przedawnienie nastąpiło w sprawie z końcem 2013 r. Kara została wymierzona natomiast przed upływem tego okresu w dniu [...] maja 2013 r. W konsekwencji kara nie uległa przedawnieniu. Jednocześnie, Sąd nie znalazł żadnych powodów, dla których termin przedawnienia wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, niezależnie od sytuacji możliwych na gruncie art. 54 i art. 55, wynosić powinien w każdym przypadku 3 lata.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- a. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie wymierzenie kary, podczas gdy podstawa jej wymierzenia uległa przedawnieniu oraz
- b. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "użytkowanie obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego jak również bez znaczenia jest tu jego zakres i długotrwałość i nawet czynności związane z testowaniem obiektu w postaci kabla światłowodowego oznaczają jego użytkowanie, podczas gdy takie rozumienie tego pojęcia jest sprzeczne z jego istotą, zgodnie z którą o użytkowaniu można mówić w przypadku trwałego zamiaru korzystania z obiektu budowlanego.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. naruszeniem art. 7, oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd nie stwierdził następujących uchybień organów administracji (które miały istotny wpływ na wynik sprawy):
(i) nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności kwestii czy użytkowanie przez skarżącą sieci światłowodowej miało w ogóle miejsce oraz na czym polegało, (ii) oparcie swoich dowodów na zeznaniach S. P., który nie miał pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary, jak również nie mógł mieć rzetelnej wiedzy, co do kwestii użytkowania obiektu jako osoba zaangażowana jedynie w sam proces budowlany linii światłowodowej, a nie już jej eksploatacji, (iii) ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wewnętrznie sprzeczny, a tym samym niewiarygodny dowód z treści protokołu nr [...], gdzie w punkcie 14 ustalono, że "budowa została zakończona", a w punkcie 15 jako przewidywany termin zakończenia budowy wskazano "wrzesień 2013".
b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznania że naruszenie organu II instancji polegające na nieumożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do pisma Urzędu Komunikacji Elektronicznej (bez daty) nr [...] nie miało charakteru istotnego i tym samym nie mogło spowodować uwzględnienia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzić trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych wynikał z decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę. W punkcie 5 tej decyzji zobowiązano inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Nie budziła przy tym wątpliwości i nie była kwestionowana data zakończenia budowy, która wynikała ze stosownego wpisu do dziennika budowy dokonanego przez jej kierownika w dniu 29 grudnia 2008 r. W sprawie nie ustalono jednak momentu rozpoczęcia użytkowania sieci światłowodowej w zrealizowanym zakresie, a co warunkuje możliwość nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Jak trafnie zwraca uwagę autor kasacji, z ustaleń poczynionych przez organ I instancji w trakcie kontroli budowy utrwalonej w protokole z dnia 19 marca 2013 r. wynikają sprzeczne ze sobą wnioski końcowe.
Z jednej strony bowiem ustalono na podstawie oświadczenia pełnomocnika inwestora, że budowa jest zakończona, a sieć jest użytkowania, by w następnym wniosku końcowym przyjąć, że oddanie obiektu budowlanego nastąpi w kwietniu 2013 r. Tymczasem to ustalenia z tej kontroli stanowiły podstawę wymierzenia inwestorowi przedmiotowej kary. Nie zostało także wyjaśnione, czy przyznanie przez pełnomocnika inwestora, że sieć jest użytkowana stanowi o użytkowaniu w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Istotne z tego punktu widzenia wydają się być przede wszystkim wyjaśnienia złożone przez inwestora w pismach z dnia 11 i 19 kwietnia 2013 r., wskazujące na charakter i przyczyny przesyłania sygnału oraz kiedy rozpoczęto etap rozruchów technologicznych łącza światłowodowego.
Z tych też przyczyn za częściowo zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 7, oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zakresie, w jakim wykazano sprzeczności w zebranym materiale dowodowym i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim nie ustalono momentu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu.
Odnośnie pozostałej części analizowanego zarzutu, stwierdzić trzeba, iż S. P. był umocowany do wzięcia udziału w kontroli budowy przedmiotowej sieci światłowodowej przeprowadzonej w dniu 19 marca 2013 r., co wynika z załączonych do akt sprawy udzielonych mu pełnomocnictw. Kwestionowanie natomiast przez autora kasacji jego umocowania do reprezentowania skarżącej w postępowaniu w sprawie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie sieci jest bezzasadne, bowiem nie reprezentował on Spółki w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym przedmiocie, a jedynie podczas kontroli robót budowlanych, poprzedzających jego wszczęcie.
Za bez zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 10 § 1 K.p.a. (zarzut 2b). Podkreślić trzeba, iż na naruszenie tego ostatniego przepisu wskazywał Sąd pierwszej instancji, jednakże słusznie nie dopatrzył się on istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, co pozwalałoby zakwestionować prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Naruszenia takiego nie dopatrzył się również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, bowiem wbrew opinii strony skarżącej, fakt zaewidencjonowania sieci przez Urząd Komunikacji Elektronicznej nie wprowadzał do sprawy żadnych nowych okoliczności sprawy. Jak wyraźnie podkreślono, UKE nie jest w stanie stwierdzić, od kiedy przedmiotowa linia światłowodowa istnieje w ewidencji oraz w jakim terminie nastąpiło rozpoczęcie użytkowania sieci, ponieważ nie zbiera takich danych.
W tym stanie sprawy, wobec braku bezspornego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwagi na zgłoszone powyżej wątpliwości przedwczesna pozostaje ocena zastosowania w sprawie norm prawa materialnego. Z tych też przyczyn nie podlegały uwzględniniu zarzuty naruszenia art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego oraz art. 57 ust. 7 tej ustawy (zarzuty 1 a i b).
Powyżej ujawnione wady w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i nie dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, świadczyły o wadliwości kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem powyżej przedstawionej argumentacji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.