Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy C. (dalej: Gmina) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Otwockiego z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia należności za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Starosta Otwocki zezwolił Gminie na usunięcie drzew z terenu działki nr [...]/3 w związku z rozbudową Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. W decyzji tej naliczona została opłata w wysokości 235.217,06 zł. Termin uiszczenia opłaty został odroczony na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia z uwagi nasadzenia zastępcze. W przypadku niedokonania nasadzeń Gmina była zobowiązana do uiszczenia opłaty ma konto Urzędu Gminy C..
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Starosta Otwocki zobowiązał Gminę C. do uiszczenia należności w wysokości 213.217,06 zł ustalonej w decyzji Starosty Otwockiego z [...] kwietnia 2013 r. (pkt 1) oraz wskazał, że opłatę należy wnieść na konto Starostwa Powiatowego w Otwocku (pkt 2). Starosta Otwocki wskazał, że Gmina nie dokonała żadnych nasadzeń zastępczych. Ustalenie to organ oparł na treści protokołu z oględzin z 21 lutego 2018 r. sporządzonego przez przedstawiciela Starosty Otwockiego przy udziale przedstawiciela Gminy.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny, na podstawie którego wydana została decyzja organu I instancji jest niekompletny. Stanu faktycznego nie zweryfikował również organ odwoławczy. Gmina nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, jednak nie zwalniało to organu z poczynienia własnych ustaleń. W odwołaniu Gmina podniosła, że dokonała nasadzeń zastępczych bezpośrednio po wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, więc rolą organu odwoławczego było zbadanie tej okoliczności, a nie poprzestanie na stwierdzeniu, że okoliczność ta nie została udowodniona. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wraz z wnioskiem z 24 lipca 2018 r. o zmianę decyzji, Gmina przedstawiła szereg dokumentów, które mogą potwierdzać jej stanowisko. Zostały one załączone również do skargi. Organy nie przeprowadziły innych dowodów poza oględzinami nieruchomości.
Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w przypadku wydania zezwolenia na wycinkę drzew przez Starostę Otwockiego, opłaty za dokonanie wycinki należy wnosić na rachunek Starostwa Powiatowego w Otwocku, a nie Urzędu Gminy C. Udzielając zezwolenia na wycinkę Starosta Otwocki jednoznacznie określił, że ewentualna opłata ma zostać wpłacona na konto Urzędu Gminy C.. Wynika to z art. 402 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.) w brzmieniu sprzed 28 maja 2015 r., a więc również z daty, kiedy wydawana była decyzja z dnia 4 kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 51 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045 ze zm.), do wpływów z tytułu opłat naliczonych za usunięcie drzewa lub krzewu przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 8 (tj. przed 28 sierpnia 2015 r.), zgodnie z art. 59 pkt 2 ustawy nowelizującej stosuje się art. 402 ust. 5 p.o.ś., w brzmieniu dotychczasowym.
Przepis ten stanowił, że wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, co także wynika z decyzji Starosty Otwockiego z [...] kwietnia 2013 r.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany zbadać, czy Gmina dokonała nasadzeń zastępczych, a jeżeli tak, to czy nie zachowały one żywotności po upływie okresu, o którym stanowi art. 84 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm. – dalej: u.o.p.) z przyczyn zależnych od Gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Polegało to na błędnym przyjęciu, że zgromadzone dowody były niewystarczające do przyjęcia, że Gmina nie dokonała nasadzeń zastępczych do których została zobowiązana w decyzji Starosty Otwockiego z [...] kwietnia 2013 r.
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez zastosowanie art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 u.o.p. w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r. Polegało to na przyjęciu, że opłata za usunięcie drzew powinna być wniesiona na konto Gminy C. w sytuacji, gdy z przedmiotowych przepisów wprost wynika, że opłatę taką pobiera organ wydający pozwolenie na wycinkę drzew, którym w niniejszej sprawie jest Starosta Otwocki. W konsekwencji doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zarzut naruszenia przepisów postępowania zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. stwierdzając, że wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zasadnicze znaczenie ma bowiem, że Gmina nie uprawdopodobniła w postępowaniu przed organami, że dokonała nasadzeń zastępczych. Ustalenie, że do tego rodzaju nasadzeń nie doszło organ I instancji oparł na treści protokołu z oględzin z 21 lutego 2018 r. sporządzonego przez przedstawiciela Starosty Otwockiego przy udziale przedstawiciela Gminy, który podpisał protokół bez zastrzeżeń. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że to na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, jednak obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego. To na stronie postępowania ciąży bowiem obowiązek udowodnienia okoliczności, na których strona opiera korzystne dla siebie skutki prawne.
Jeżeli zatem organ w przewidzianej formie prawnej ustalił, że Gmina nie dokonała nasadzeń zastępczych i sama Gminę tę okoliczność uprawdopodobniła, to na Gminie, a nie na organie spoczywał obowiązek udowodnienia, że jest inaczej. Podkreślenia przy tym wymaga, że dowód ten Gmina powinna przedstawić na etapie postępowania administracyjnego, a więc przede wszystkim wraz z odwołaniem, a nie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi już bowiem postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje postępowanie przeprowadzone w tym zakresie przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Dokonując jednak oceny całokształtu akt sprawy na podstawie dokumentów złożonych wraz ze skargą, Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że umowy złożone przez Gminę miały wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim większość złożonych dokumentów dotyczy nasadzeń prowadzonych w 2018 r., a więc już po upływie terminu przewidzianego na ich przeprowadzenie wynikającego z osnowy decyzji z 4 kwietnia 2013 r. Natomiast pozostałe umowy i rachunki w żaden sposób nie uprawdopodobniają, że Gmina przeprowadziła nasadzenia, a w szczególności, że nasadzanie te nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od Gminy.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 u.o.p. w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 84 ust. 2 u.o.p. opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W tej sprawie organem tym jest Starosta Otwocki, co wynika wprost z art. 90 u.o.p., ponieważ zezwolenie na wycięcie drzew dotyczy nieruchomości Gminy. Przepis ten stanowi podstawę do naliczenia i pobrania opłaty za wycinkę drzew co nastąpiło w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Natomiast obecnie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Starosty Otwockiego z [...] kwietnia 2018 r. utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] czerwca 2018 r. zobowiązująca do uiszczenia opłaty już naliczonej. Zobowiązanie do uiszczenia należności z tytułu opłaty za wycięcie drzew funkcjonuje już zatem w obrocie prawnym.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powołanych przepisów nie wynika, że przedmiotowa opłata za usunięcie drzew powinna zostać uiszczona na rachunek organu, który wydał zezwolenie na usunięcie drzew, a więc rachunek Starosty Otwockiego. Z art. 402 ust. 5 p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia na wycięcie drzew wynika bowiem, że dochody z tego tytułu stanowią w całości dochód gminy. Brak jest jednocześnie przepisów, które wyraźnie regulowałyby redystrybucję wpływów z tego rodzaju opłat. Oznacza to, że przez "pobranie", o którym stanowi art. 84 ust. 2 u.o.p. należy rozumieć rozstrzygnięcie zobowiązujące do uiszczenia należności z tytułu opłaty na określony rachunek. W stanie prawnym obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r. tym rachunkiem będzie rachunek właściwej gminy, ponieważ to jej dochodem jest wpływ z opłaty. "Pobranie" to zatem nie fizyczne przyjęcie należności na własny rachunek, ale treść obowiązku zawartego w osnowie decyzji administracyjnej. Tego rodzaju obowiązek został prawidłowo nałożony w decyzji Starosty Otwockiego z [...] kwietnia 2013 r.
Po trzecie, ze wskazanych wyżej przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zatem zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.