Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1852/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki, O. R., zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z [...] grudnia 2015 r., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. R., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni przepisów:
- 1. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego, obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,
- 2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącej kasacyjnie, które ukończyło szesnasty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tego obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (błonica, tężec, krztusiec),
- 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,
- 4. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą kasacyjnie do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, podlegającego nadzorowi sądowemu,
- II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. NOP, celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia, określa Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny, skarżąca kasacyjnie wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
Pismem z [...] czerwca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie ustawowego obowiązku poddania jej małoletniej córki szczepieniom ochronnym i stosowania przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji do jego realizacji. Z przedstawionym przez skarżącą kasacyjnie stanowiskiem nie można się zgodzić.
Przede wszystkim, art. 5 ust. 1 pkt 1b oraz ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustanawia, m.in., obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym, odpowiedzialność za którego wypełnienie, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849). Regulacje dotyczące realizacji ww. obowiązku zawiera art. 17 ww. ustawy, natomiast szczegółowe zasady poddania się temu obowiązkowi, w tym wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepienia czy sposób ich przeprowadzenia, określono w rozporządzeniu Ministra Zdrowie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Jak słusznie zatem wskazał sąd wojewódzki, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka i zapobieganie chorobom epidemicznym jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), a ustanowiony obowiązek, skoro ma podstawy w ustawie i dotyczy wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie prowadzi do naruszenia zasady wolności, gwarantowanej w Konstytucji RP czy aktach prawa międzynarodowego. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który co roku jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia. Program Szczepień Ochronnych, publikowany w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego (na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), określa precyzyjnie, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko.
Skoro kwestia zarówno obowiązku przeprowadzenia poszczególnych szczepień, jak i czasu ich przeprowadzenia, znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach, nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że potencjalnie przedmiotowe szczepienie można wykonać do ukończenia przez dziecko 19 r.ż. (a więc w terminie przewidzianym dla szczepień przeciwko innym chorobom), czy też, że nie jest możliwa egzekucja administracyjna tego obowiązku.
Dodać przy tym należy, że wykonywane, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, badanie kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego bezpośrednio poprzedza dane szczepienie ochronne. Oznacza to, że wykonanie tego badania jest ściśle połączone z samym szczepieniem, ale nie jako jego warunek, tylko jako jego element (badanie przeprowadza się w celu wykluczenia przeciwwskazań). Nie można zatem, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, poprzez unikanie wykonania badania dowodzić, że nie została spełniona przesłanka do podania szczepienia, ale wręcz odwrotnie – odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18, niepubl.).
Nie budzi zatem wątpliwości, że na skarżącą kasacyjnie został nałożony, w ustawie, obowiązek poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, a skoro skarżąca kasacyjnie tego obowiązku nie wykonała, prawidłowo w sprawie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne tytułem wykonawczym nr [...], wystawionym [...] grudnia 2015 r. przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora w S. Wystawienie tytułu wykonawczego poprzedzone zostało upomnieniami z [...] października 2014 r. i [...] stycznia 2015 r.). Jak wynika bowiem z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taki właśnie charakter ma obowiązek wykonania szczepienia ochronnego.
Przypomnieć jednocześnie należy, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania nałożonych na skarżącą kasacyjnie obowiązków. Kwestionowanie ich merytorycznej zasadności na etapie postępowania egzekucyjnego nie może więc odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18, LEX nr 3093728).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Podobnie, niezasadny był wniosek skarżącej kasacyjnie o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka "o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.".
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).