Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/08 oddalił skargę Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda W. decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. nr[...], działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.), porozumienia z dnia 17 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą W. a Dyrektorem W. Centrum Zdrowia Publicznego w O. (Dz. Urz. Woj. W. z dnia 27 listopada 2003 r. Nr 180, poz. 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie restrukturyzacyjne Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., ul. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że dnia [...] listopada 2005 r. została wydana decyzja o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., w której zatwierdzono program restrukturyzacyjny i określono warunki restrukturyzacji oraz wyznaczono termin 24 miesięczny na ich spełnienie. Wobec tego, że skarżący nie spełnił ww. warunków w zakreślonym terminie organ restrukturyzacyjny umorzył postępowanie restrukturyzacyjne.
Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko Wojewody W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę terminu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego na dzień 30 czerwca 2008 r., bądź uznanie tego okresu za drugi etap restrukturyzacji. W uzasadnieniu skargi wskazano na obiektywne trudności uniemożliwiające realizację procesu restrukturyzacji zadłużenia, w tym brak współdziałania i nadzoru organu założycielskiego, zajęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wierzytelności skarżącego za okres od czerwca do sierpnia 2007 r. co spowodowało wstrzymanie wynagrodzeń pracowników, a w konsekwencji rezygnację z pracy znacznej ilości lekarzy specjalistów.
Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. [...], działając na wniosek skarżącego, po wszczęciu postanowieniem z dnia 15 lipca 2005 r., OZ/524/32/05 postępowania restrukturyzacyjnego, zatwierdził projekt programu realizacyjnego i określił warunki restrukturyzacji, zobowiązując jednocześnie skarżącego do zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji. Na warunki restrukturyzacji składały się: spłata rat należności głównej i rat odsetkowych pożyczki udzielonej przez Skarb Państwa w terminach określonych z BGK; poprawa wyniku finansowego netto za lata 2005 i 2006 w stosunku do roku 2004 oraz wyniku finansowego za pierwsze półrocze 2007 r., w stosunku do pierwszego półrocza 2004 r.; realizację ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych oraz spłatę wierzytelności; nie posiadanie zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 1999 r. oraz po dniu 31 grudnia 2004 r. na dzień wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że skarżący nie wykonał ww. warunków w zakreślonym terminie. W konsekwencji Wojewoda W. na podstawie art. 29 ustawy o pomocy publicznej umorzył postępowanie restrukturyzacyjne.
Zgodnie z treścią zastosowanego przez organ art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej organ restrukturyzacyjny, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, termin 24 miesięczny wymieniony w przytoczonym przepisie jest terminem o charakterze zawitym (prekluzyjnym), to jest takim, po upływie którego bezwzględnie wygasa uprawnienie przysługujące stronie. Terminy zawite nie podlegają przywróceniu ani przedłużeniu.
Z treści art. 29 ust.1 ww. ustawy wynika również, że w przypadku niespełnienia warunków restrukturyzacji, w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "umarza" wskazuje, że decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny w określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, tak jak tego domagał się skarżący w odwołaniu (patrz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) Sąd podkreślił że w sprawach, w których wprowadzono instytucję decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.
Zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. znajduje zastosowanie tylko w tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, a zatem wtedy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.
W świetle powyższej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty podniesione w skardze dotyczące nieuwzględnienia przez organy interesu społecznego, niezapewnienia dopływu dostatecznej ilości środków finansowych, czy niepodjęcia działań legislacyjnych przez Ministra Zdrowia, umożliwiających realne oddłużenie jednostki za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78 poz. 684) w związku z art. 35 ba ust. 1 tej ustawy, zmienionej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 158 poz. 1104) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że istniały przesłanki do wydania obligatoryjnej decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne,
- 2) naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu przepisu prawa, tj. art.161 § 1 pkt. 3 względnie art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec toczącego się innego postępowania administracyjnego w sprawie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości przepisanej prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ustawodawca dopuścił możliwość wystąpienia przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej o zwiększenie kwoty pożyczki. Możliwość taka została przewidziana na mocy art. 35 ba ust 1 znowelizowanej ustawy. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o zwiększenie kwoty pożyczki i pismem Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] marca 2008 r. otrzymał zgodę na zadysponowanie środków tzw. pożyczki uzupełniającej. Zdaniem skarżącego wobec toczącego się postępowania o zwiększenie kwoty pożyczki, zgodnie ze znowelizowaną ustawą o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Wojewoda nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wynikającej z art. 29 ust 1 ww. ustawy, albowiem toczyło się inne postępowanie na podstawie przepisów tej samej ustawy.
Zdaniem skarżącego organ restrukturyzacyjny wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego wobec toczącego się postępowania o zwiększenie kwoty pożyczki winien był umorzyć w trybie art. 105 § 1 K.p.a. albo zawiesić w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Wydanie przez Wojewodę decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne uniemożliwiło dalsze prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego w tym również przy wsparciu tzw. pożyczki uzupełniającej przyznanej na podstawie znowelizowanej ustawy, dlatego też skarżący wnosi o uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że stosownie do art. 134 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Granice zaś sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej decyzji. Obowiązek wynikający z powyższego przepisu polegający na ocenie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem - w ramach zakreślonych przez granice sprawy administracyjnej, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi - został przez Sąd pierwszej instancji skrupulatnie wykonany poprzez rozważenie sprawy w jej całokształcie.
Niezależnie od tego, że nie wykazano związku ze wskazanym przepisem, w jakim pozostawać miało żądanie zastosowania w sprawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który to przepis nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania gdy postępowanie sądowoadministracyjne z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 ustawy stało się bezprzedmiotowe, to stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał przesłanek, jakie jego zdaniem zaistniały, by przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. został w sprawie zastosowany.
Za chybiony należy także uznać zarzut niezastosowania art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "W razie wniesienia skargi do Sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". Żadna tego rodzaju okoliczność nie miała bowiem w rozpoznawanej sprawie miejsca. Zauważyć przy tym trzeba, że gdyby nawet (co nie wynika z materiału aktowego sprawy, na podstawie którego Sąd wydaje w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. wyrok) toczyło się postępowanie o zwiększenie kwoty pożyczki, to okoliczność ta nie mogłaby stanowić przesłanki do zastosowania w sprawie art. 56 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej w związku z art. 35 ba ust. 1 tej ustawy, zmienionej ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż istniały przesłanki do wydania obligatoryjnej decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne.
Art. 29 ust. 1 ustawy stanowi: "Organ restrukturyzacyjny w drodze decyzji umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji". Zgodnie natomiast z art. 35 ba ust. 1 Skarb Państwa udziela pożyczki zakładowi, który w terminie do dnia 1 października 2007 r. złoży wniosek o zwiększenie kwoty pożyczki, o którym mowa w ust. 1, jeżeli zakład ten w dniu złożenia wniosku, spełnia łącznie warunki określone w pkt 1-4.
Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni powyższego przepisu, natomiast przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest prawidłowa. Nie budzi żadnych wątpliwości, że decyzja o której mowa w tym przepisie ma charakter decyzji związanej.
Skoro więc - co jest w sprawie niesporne - zaistniały w sprawie przesłanki, o których mowa w tym przepisie - organ obowiązany był wydać decyzję umarzającą postępowanie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Stąd również zastosowanie omawianego przepisu prawa materialnego, czego w istocie dotyczył zarzut, uznane być musiało za prawidłowe.
Z przedstawionych względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.