Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1787/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanej przez A. K. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w której odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w sprawie robót budowlanych wykonanych przez E. A., związanych z połączeniem trzech lokali mieszkalnych w jeden (I piętro) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na skutek skargi jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] wszczął postępowanie w sprawie przebudowy lokali mieszkalnych nr 4, 5 i 6. Organ przeprowadził w dniu 17 czerwca 2009 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że w lokalu mieszkalnym usytuowanym na drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wykonano roboty budowlane związane z połączeniem lokali mieszkalnych w jeden oznaczony nr 6. Roboty te polegały m. in. na rozbiórce ścianek działowych pomiędzy kuchnią a salonem oraz ścianek wydzielających lokale nr 4 i 6 od klatki schodowej.

Ponadto zlikwidowano łazienkę we wcześniej istniejącym lokalu nr 5, a także zamurowano dwa otwory stanowiące drzwi wejściowe do lokali nr 4 i 6. Dokonano również zamiany drzwi balkonowych z oknem na drzwi balkonowe przesuwne oraz drzwi skrzydłowe otwierane do wewnątrz. Wykonano też kominek w miejscu po piecu węglowym, wymieniono urządzenia kuchenne i sanitarne oraz ułożono podłogi.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na inwestora E. A. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na drugiej kondygnacji budynku przy ul. [...] w [...], związanych z połączeniem trzech lokali mieszkalnych w jeden, odnoszącej się do zgodności robót z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez mgr inż. architekta G. C. (członka Mazowieckiej Okręgowej Rady Izby Architektów, nr upraw. [...], [...]) wynika, że "Wszystkie roboty budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. Prace wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu". Stwierdzono także występowanie nieprawidłowości w zakresie drożności wentylacji grawitacyjnej i pionów dymnych w budynku. Przytoczono fragment protokołu kominiarskiego, z którego wynika, iż w lokalu nr 6 należy udrożnić wentylację salonu przy kominku oraz wentylację sypialni.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] stanowią przebudowę, a organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, od której zależało jaki tryb postępowania będzie miał zastosowanie w sprawie. W trakcie postępowania ustalono na podstawie oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. G. C. (członka Mazowieckiej Okręgowej Rady Izby Architektów, nr upraw. [...],[...]), iż prace budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. Prace wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu. Wykazano ponadto nieprawidłowości w zakresie drożności wentylacji grawitacyjnej i pionów dymnych w budynku, w tym w lokalu nr 6. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z występowaniem powyższych (oraz innych) nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w [...] wszczęte zostało odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku i PINB dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (zmienionej decyzją PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.) nałożył na ówczesnych współwłaścicieli obowiązek wykonania remontu przedmiotowego budynku. Wykonanie powyższego remontu potwierdziły oględziny w dniach 19 grudnia 2012 r. i 3 września 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że prace budowlane zostały wykonane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, gdyż przedłożony do akt operat stwierdzał jedynie zgodność wykonanych przez inwestora robót budowlanych zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. Natomiast nie została wskazana osoba, która uczestniczyła w pracach przebudowy 3 lokali nr 4, 5 i 6 w jeden oznaczony nr 6 i która nadzorowała ich prawidłowe wykonanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

W ramach uzupełnienia skargi ustanowiony z urzędu pełnomocnik M. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sytuacji gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez merytoryczne wypowiedzenie się w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wymienionych w artykule 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, zamiast na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w całości, albowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje organowi materialnoprawnej podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 6, 8, 10 § 1 i 81 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, takich jak zgłoszenie uwag merytorycznych do przeprowadzonych ustaleń po dokonaniu oględzin lokalu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnej z punktu widzenia interesów skarżącej decyzji; - art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie jednostronnej i niekompletnej analizy materiału dowodowego w sprawie, polegającej na uznaniu za wystarczające do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem, analizy operatu dołączonego do akt sprawy przez inwestora, w sytuacji gdy niezbędna w sprawie była również analiza techniczna uwzględniająca obliczenia konstruktorskie wykonanych prac, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie tylko ze sztuką budowlaną; - art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez przedstawienie Sądowi niekompletnych akt administracyjnych, stanowiących dowód przeprowadzanych przez strony i organy czynności prawnych oraz dowodów pozwalających skonfrontować twierdzenia i zarzuty w niniejszej sprawie.

Pełnomocnik strony zarzucił również naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeśli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, w sytuacji gdy brak jest takiej materialnoprawnej podstawy i organ w tej sytuacji powinien ewentualnie zakończyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, co stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż w okolicznościach faktycznych i prawnym niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego, że zostały wykonane samowolnie roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego polegające na przebudowie lokali w budynku mieszkalnym. Roboty te zostały podjęte, a następnie zakończone przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zakres wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej został jednoznacznie wyjaśniony przez organ nadzoru budowlanego i prawidłowo oceniony w trybie przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdził, że organy wypełniły obowiązki wynikające z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Organy prawidłowo oceniły przedłożone przez inwestora dokumenty, które były wystarczające do stwierdzenia, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały, czy też nie, warunki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że roboty związane z połączeniem trzech lokali w jeden w budynku przy ul. [...] w [...] były realizowane bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz bez zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i obiektu, co jednoznacznie wynika z dokumentacji sporządzonej przez mgr inż. architekta G. C. (członka Mazowieckiej Okręgowej Rady Izby Architektów, nr upraw. [...], [...]).

Sąd stwierdził, że w przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Tryb ten odnosi się m.in. do robót budowlanych wykonanych (wykonywanych) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wyjaśnił, że gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac już wykonanych rozwiązanie to w praktyce nie znajdzie zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli zaś możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, co powinno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając na podstawie art. 81c Prawa budowlanego może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

Po złożeniu odpowiedniej ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta kończy pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2). Organ może również ustalić, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, co stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego.

Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust.

7) Prawa budowlanego wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Sąd podkreślił, iż ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Zdaniem Sądu nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu.

W skardze kasacyjnej M. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a" (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] jak również decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w wyniku niewszechstronnego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej, a w konsekwencji przeprowadzenie przez organy administracji publicznej jednostronnej analizy materiału dowodowego w sprawie i uznanie za wystarczające do oceny zgodności wykonanych robót z prawem, przedłożenie przez inwestora jedynie dokumentu oceny technicznej, który nie zawierał obliczeń konstruktorskich wykonanych prac zgodnie z obowiązującymi normami techniczno-budowlanymi;
2. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 10 § 1, 81 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] jak również decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6, 8, 10 § 1, 81 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, takich jak zgłoszenie uwag merytorycznych do przeprowadzonych ustaleń po dokonaniu oględzin samowolnego wykonania robót budowlanych lokali w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], jak również pozbawienie skarżącej możliwości podważenia merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej, w wyniku czego skarżąca nie zawnioskowała o dodatkowe wykonanie oceny technicznej lub dostarczenie kontr-opinii oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. G. C., która mogła przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnych z punktu widzenia interesów skarżącej decyzji;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym stopniu przekonujących argumentów przemawiających za wywiązaniem się przez organy administracji z ciążącego na nich obowiązku ustalenia wyczerpującego i wszechstronnego stanu faktycznego sprawy i prawidłowego dokonania przez nie oceny dowodów przedłożonych przez inwestora w celu rozpatrzenia spełnienia warunków do zalegalizowania przebudowy lokali w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, takich jak: niezapewnienie przez organy czynnego udziału skarżącej w sprawie (art. 6, 8, 10 § 1,81 k.p.a.) oraz co do zarzutu z art. 54 § 2 p.p.s.a. nieprzedstawienia Sądowi kompletnych akt administracyjnych przez organy administracji, a w konsekwencji uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonych decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. upatruje w tym, że Sąd przeprowadził wybiórczą, jednostronną i niekompletną analizę materiału dowodowego w sprawie polegającą na uznaniu za wystarczające do oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem, analizy operatu dołączonego do akt sprawy przez inwestora, gdy w sprawie niezbędna była również analiza techniczna, uwzględniająca obliczenia konstruktorskie wykonanych prac, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie tylko ze sztuką budowlaną. Dostarczone przez inwestora opracowanie techniczne dotyczące poprawności wykonanych robót, wprawdzie zostało sporządzone zostało przez osobę uprawnioną, po przeprowadzeniu oględzin lokalu, lecz wskazuje jedynie, że przedmiotowe roboty zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną.

Tymczasem opracowanie powinno zawierać również informacje o zgodności przebudowy z warunkami technicznymi na podstawie stosownych obliczeń. W opracowaniu nie została wskazana osoba, która uczestniczyła w pracach przebudowy trzech lokali nr 4, 5 i 6 w jeden oznaczony nr 6 i która nadzorowała ich prawidłowe wykonanie. Skarżąca stwierdziła, że w toku postępowania nie podważyła merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej, gdyż nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie. Z powodu zaś ograniczeń dowodowych przed Sądem nie mogła powołać dowodu z opinii biegłych. Zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 10 § 1, 81 k.p.a. skarżąca uzasadniała tym, że gdyby miała zapewnioną możliwość zgłoszenia uwag merytorycznych do przeprowadzonych przez organy ustaleń po dokonaniu oględzin lokalu, wówczas mogłaby zgłosić odpowiednie uwagi i zastrzeżenia, aby wykazać, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym.

Podniesiono także, iż brak jest w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę skarżącą o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a., a co za tym idzie naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), czy prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 k.p.a.). Brak zawiadomienia skarżącej o możliwości złożenia np. wniosków dowodowych uniemożliwił jej dokonanie konkretnych czynności procesowych w postaci zakwestionowania ustaleń przedłożonego przez inwestora operatu. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności w zakresie braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w replice na odpowiedź na skargę, chociażby w sposób zbiorczy.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2016 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej przedstawił dodatkowe uzasadnienie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § i 80 k.p.a. Podniósł, że Sąd nie wyjaśnił, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Wykonane samowolnie roboty budowlane dotyczą budynku mieszkalnego objętego współwłasnością, a nie została załączona zgoda współwłaścicieli, tj. W. S., R. G., U. P. i A. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Treść uzasadnienia wyroku powinna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne lub niezgdne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w sposób dostateczny i jednoznaczny przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym ocenił prawidłowość i kompletność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organy nadzoru budowlanego.

A mianowicie, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że roboty budowlane, związane z połączeniem lokali nr 4, 5 i 6 w jeden lokal mieszkalny oznaczony numerem 6 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...], należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), dalej: ustawa - Prawo budowlane, a więc wymagały wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy przeprowadziły należycie postępowanie i prawidłowo uznały, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tym samym brak było podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. A zatem, organy zasadnie odstąpiły od nakładania takich obowiązków przyjmując jako podstawę materialoprawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że powyższy przepis stanowi podstawę wydania zarówno decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, jak i decyzji odmawiającej nałożenia takich obowiązków.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w toku postępowania administracyjnego zgromadziły materiał dowodowy, który pozwalał prawidłowo ocenić, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz bez zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i obiektu.

Nie można podzielić argumentacji skarżącej, że sporządzona w niniejszej sprawie przez mgr inż. arch. G. C. ocena techniczna nie jest miarodajna do oceny wykonanych samowolnie prac budowlanych, gdyż nie zawiera stosownych obliczeń konstruktorskich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła konieczność wykonania – jak podnosi skarżąca – analizy technicznej z uwzględnieniem obliczeń konstruktorskich i obowiązujących norm. Podnieść bowiem należy, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2009 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wynika, że zostały zrealizowane przez inwestora E. A. roboty budowlane w lokalach nr 4, 5 i 6 obejmowały rozbiórkę ścianek działowych zamurowanie otworów drzwiowych, wymiany drzwi balkonowych, wykonaniu kominka w miejscu po piecu węglowym i wymianie podłóg w części pomieszczeń.

Taki rodzaj wykonanych robót budowlanych - których zakres nie był kwestionowany przez stronę skarżącą ani w skardze, uzupełnionej kolejnymi pismami procesowymi, ani też w skardze kasacyjnej - nie wymagał wykonania przez osobę sporządzającą opinię jakichkolwiek obliczeń konstruktorskich.

Należy podkreślić, że postanowieniem z dnia 3 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane nałożył na inwestora E. A. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na drugiej kondygnacji budynku przy ul. [...] w [...], która miała odpowiedzieć na pytanie, czy roboty budowlane polegające na połączeniu trzech lokali mieszkalnych w jeden lokal mieszkalny zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Ocena techniczna sporządzona w dniu 10 marca 2010 r. przez mgr inż. arch. G. C., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej (nr uprawnień [...]) i będącego członkiem Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów, spełnia wymogi zakreślone przez organ nadzoru budowlanego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. arch. G. C. jednoznacznie dowodzi, że roboty budowlane dotyczące połączenia trzech lokali w jeden lokal mieszkalny zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a więc zgodnie z obowiązującymi techniczno-budowlanymi oraz bez zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i obiekt.

Według powyższej oceny technicznej tylko jedna kwestia budziła wątpliwości, a dotyczyła wentylacji. A mianowicie, w ocenie technicznej wskazano - za protokołem kominiarskim [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. - że należy udrożnić wentylację salonu przy kominku i wentylację sypialni. Niemniej jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził w dniach 19 grudnia 2012 r. i 3 września 2013 r. oględziny, podczas których stwierdzono drożność wentylacji. Wentylację doprowadzono do stanu zgodnego z prawem na skutek wykonania obowiązków - dotyczących drożności przewodów wentylacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym - nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2010r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. (wydanymi w odrębnym postępowaniu). Na okoliczności te organ powołał się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Powyższe potwierdza również protokół [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. sporządzony przez Mistrza Kominiarskiego M. W. (Nr dypl. [...]) z kontroli dokonanej celem ustalenia drożności przewodów kominowych, sprawdzenia prawidłowości podłączeń i działania urządzeń. W protokole tym wskazano, że w budynku jest dostępne wyjście na dach, przewody kominowe wykonane z cegły pełnej (podano wymiary) obsługują wentylację grawitacyjną w pomieszczeniach kuchni, łazienek, pokoi, sypialni, kotłowni, oraz podłączenia spalinowe od piecy gazowych, piecy CO i dymowe od kominka. Sprawdzone przewody posiadają ciąg oraz drożność dobrą. Zaznaczyć należy, iż czynności dotyczące kominów i wentylacji zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla prawidłowego ustalenia wykonanych robót budowlanych i do oceny, czy istniały podstawy do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podkreślić należy, że skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i podała stosowną argumentację (pismo z dnia 1 września 2011 r.), a więc już po przedłożeniu w dniu 22 marca 2010 r. przez E. A. żądanej opinii technicznej. Przed wydaniem decyzji Nr - [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 14 czerwca 2013 r., odebrane w dniu 25 czerwca 2013 r. przez A. K. - k. 64 i 66 akt administracyjnych organu I instancji). To zaś oznacza, iż skarżąca – wbrew zgłoszonym zarzutom - miała możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Okoliczność, że strona nie skorzystała z prawa do zapoznania się z aktami niniejszej sprawy nie może oznaczać, że strona nie mogła w trakcie postępowania zgłaszać wniosków dowodowych, w tym uwag i zastrzeżeń do przedłożonej opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. G. C. czy też dostarczyć kontr-opinii.

Rację ma skarżąca, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz art. 54 § 2 p.p.s.a., jednak zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów strony nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby skuteczny, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził, iż w rozpatrywanej zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak już wyżej wskazano - Sąd pierwszej instancji przytoczył podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, nawiązując do podstawy materialnoprawnej decyzji.

Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały zgromadzone i dołączone dokumenty niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o całość akt administracyjnych przekazanych przy skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zauważyć należy, iż skarżąca w piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2016 r. podniosła, że E. A. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, tj. W. S., R. G., U. P. i A. K.. W tym zakresie strona powołała art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Z powyższych względów podkreślić należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Strona ma zatem prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a więc nowej argumentacji zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej rozszerzenia podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca nie jest uprawniona do powołania - po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. - innych niż w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które jej zdanie zostały naruszone. Możliwość, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. in fine dotyczy jedynie przedstawienia nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych już w kasacji naruszeń konkretnych przepisów prawa.

Powyższe pismo zostało złożone bowiem po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut podniesiony w tym piśmie procesowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.