Uzasadnienie
II OSK 1788 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta Dąbrowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Spółce z o. o w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z: wieży kratownicowej z zamontowanym systemem antenowym, kontenera teletechnicznego z aparaturą elektroniczną i zasilaniem wraz z instalacją elektryczną oraz ze zjazdem z drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę P. G. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 18 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 736/08) uchylił ją, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta Dąbrowski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. umorzył postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 105 § 1 K.p.a., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. pełnomocnik P. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.).
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r.
W uzasadnieniu swej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zrealizowanie inwestycji stanowi podstawę umorzenia postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), bowiem po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organ architektoniczno-budowlany nie może orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeżeli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2008 r., zaś decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dąbrowie Tarnowskiej udzielił inwestorowi pozwolenia na jej użytkowanie.
Tym samym w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 105 § 1 K.p.a. i badana decyzja Wojewody Małopolskiego nie narusza rażąco prawa. Organ nie stwierdził także, aby decyzja ta była dotknięta inną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto odnośnie twierdzeń skarżącego o naruszeniu art. 153 i art. 170 P.p.s.a. organ uznał, że w niniejszej sprawie bez wątpienia nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. G., zarzucając decyzji naruszenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pominięcie skutku deklaratoryjnego, który zaistniał po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 736/08). Opierając się na poglądach orzecznictwa, strona podkreśliła, że bezprzedmiotowość postępowania nie występuje, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując zaprezentowane w niej stanowisko.
Skargę na powyższą decyzję złożył D. K., żądając uchylenia jej oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez pominięcie skutku deklaratoryjnego, który zaistniał po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r.;
- - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do stanowiska skarżącego i tym samym brak wyjaśnienia skutków prawnych wyroku.
- - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez brak jego zastosowania oraz dokonania wykładni prawnej znaczenia przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie na prawach uczestnika postępowania [...] Stowarzyszenie [...] w R. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wskazując na nadzwyczajny charakter prowadzonego w trybie nieważnościowym postępowania oraz na znaczenie przesłanki "rażącego naruszenia prawa", Sąd przytoczył opisany powyżej przebieg postępowania i ustalenia organów odnośnie zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Sąd pierwszej instancji zgodził się z oceną zaprezentowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajdując żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, pomimo, iż zadaniem Sądu organ nie ustrzegł się błędów, tj. naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wadliwość ta nie uzasadniała jednak uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu, kwestionowana decyzja z [...] czerwca 2010 r. zawiera wszelkie elementy aktu administracyjnego, w tym prawidłową podstawę prawną oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego jasno wynika, co zadecydowało o wydaniu takiego rozstrzygnięcia (w oparciu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dokonując oceny badanej decyzji należało wziąć pod uwagę to, że zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. do niniejszego stanu faktycznego nie wynikało wprost z jego treści, lecz z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które nie jest w tej kwestii jednolite. Pomimo jednak niedoskonałości w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał, iż odpowiada ona prawu, a konkluzja w niej wyrażona jest prawidłowa. Trafnie uznano, że badana decyzja Wojewody Małopolskiego nie narusza rażąco prawa, w tym art. 105 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, iż przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być w każdym przypadku poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości naruszenia prawa, które nie może być wynikiem jego błędnej interpretacji wynikającej z niejasnego brzmienia przepisu.
Zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy doszło do zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznego orzeczenia, następnie uchylonego wyrokiem sądu wynika z orzecznictwa, a nie z przepisu prawa. Tym samym nie można w ocenie Sądu uznać, iż przepis ten został zastosowany przez Wojewodę Małopolskiego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w sposób rażąco wadliwy. Można nie zgadzać się z poglądem wyrażonym w tym orzeczeniu, ale nie można przyjąć, iż Wojewoda w sposób rażący naruszył prawo, skoro organ ten rozstrzygnięcie swe oparł na wykładni prawa wyrażanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. obarczone było którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w pkt 2 w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Dodatkowo w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd zaznaczył, iż organ nadzoru nie musiał opowiadać się za jednym z ww. poglądów wyrażonych w orzecznictwie i mógł wskazać na istniejącą w tym zakresie rozbieżność w wykładni prawa, która bezspornie wyklucza stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Stowarzyszenie [...] w R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:
- 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, iż WSA w Krakowie II SA/Kr 736/08 w dniu 18.09.2009 roku uchylając obie decyzje sformułował ocenę prawną oraz wskazówki, co do dalszego postępowania dla organów w sytuacji, w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe,
- 2. art. 141 § 4 w związku z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 § 1 w powiązaniu z art. 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. z uwagi na potwierdzenie, iż nie było możliwe wydanie decyzji merytorycznej bez wskazania, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., odpadł, czyniąc postępowanie bezprzedmiotowym,
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów skargi w kwestii trybu rozpatrywania sprawy po uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny,
- 4. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż powyższy przepis nie pozwala już na rozpatrzenie sprawy pozwolenia na budowę dla inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji ostatecznych następnie uchylonych przez sąd ze skutkiem ex tunc.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż istotę sprawy stanowi rozstrzygnięcie, czy skargi na decyzje udzielające pozwolenia na budowę winny być rozpatrywane przez sądy administracyjne w sytuacji, w której na dzień jej rozpatrywania inwestycja został rozpoczęta bądź zrealizowana. Przyjmując stanowisko zaprezentowane w wyroku, należałoby uznać, że nie albowiem w takim przypadku, uchylając decyzję, Sąd nie może sformułować wykładni prawnej oraz udzielić organowi wskazówek, co do dalszego postępowania. Jest ono na dzień rozpatrywania sprawy bezprzedmiotowe. W tym zakresie powtórzono, iż w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, nie powstaje nowa sprawa, a organ ma obowiązek rozpoznać sprawę według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Z tych też powodów obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są wadliwe albowiem umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesioną skargę kasacyjną, w związku ze sposobem sformułowania części zarzutów przypomnieć trzeba, iż kontrolowane w sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Organ prowadzący to postępowanie dokonywał oceny ostatecznej decyzji administracyjnej w świetle wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie było, zatem jego rzeczą dokonanie ponownej analizy okoliczności postępowania wszczętego na wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem te zostały ocenione w ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie, ale stwierdzenie, czy podejmując decyzję badaną, organ nie dopuścił się takiego uchybienia przepisom prawa, które uczyniłyby koniecznym usunięcie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym ze względu na wagę tych naruszeń.
Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogły być tylko te okoliczności, które organ wziął lub winien wziąć pod uwagę rozpoznając przedmiotową sprawę. Sąd, czy to rozpoznając skargę, czy też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający kasację nie mógł formułować abstrakcyjnych ocen stanów faktycznych, a więc ocen w oderwaniu od tych okoliczności, które były przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej.
Zasadnicze zagadnienie wynikłe na tle niniejszej sprawy, nie sprowadzało się do oceny, czy prawidłowym było umorzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 105 § 1 K.p.a.) w sytuacji zrealizowania obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowie, uchylonej przez Sąd, ale to czy umorzenie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a więc kwalifikowanej przesłanki wadliwości decyzji. W tym też kierunku kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia przeprowadził Sąd pierwszej instancji, podsumowując ją stwierdzeniem, iż "można nie zgadzać się z poglądem wyrażonym w tym orzeczeniu, ale nie można przyjąć, iż Wojewoda w sposób rażący naruszył prawo, skoro organ ten rozstrzygnięcie oparł na wykładni prawa wyrażanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym".
W związku z powyższym, błędnym było formułowanie pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzutów, iż nie odniósł się on do zarzutów skargi "w kwestii trybu rozpatrzenia sprawy po uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny", jak również wskazywanie na sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 września 2009 r. ocenę prawną. Okoliczności te z uwagi na brak możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i to wobec wątpliwości interpretacyjnych na tle art. 105 § 1 K.p.a., przedstawionych wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostawały bez znaczenia dla sprawy. Tym samym też wskazywane powyżej przyczyny nie mogły stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Stwierdzić też trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie przesądził tego, że nie było możliwe wydanie merytorycznej decyzji w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, sygnalizując nawet swoje wątpliwości w tym zakresie, ale to iż formalne zakończenie postępowania jego umorzeniem na tle niniejszej sprawy nie stanowi przesłanki nieważnościowej. Z tych też przyczyn analiza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie dopuszczalnych rozstrzygnięć w postępowaniu jurysdykcyjnym również pozostawała poza możliwością oceny w niniejszej sprawie. W świetle powyższego za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.