Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1142/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Rewal (zwanej dalej "Radą") z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XIV/97/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] wraz z Kanałem [...], w obrębie geodezyjnym Niechorze, w gminie Rewal (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2020 r., poz. 122, dalej także "plan" lub "uchwała nr XIV/97/10").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), art. 239 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, dalej "K.c.") oraz art. 29 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.s.g.") poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie spółki w sposób dowolny ustalono za udowodniony fakt, iż skoro dla działki będącej przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej nie wydano decyzji o warunkach zabudowy ani też nie obowiązywał plan miejscowy, to nie można przyjmować, iż miała ona określone przeznaczenie na cele budowlane – budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem z prawidłowo rozpoznanego materiału dowodowego, między innymi z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal (uchwały nr VI/389/2010 z dnia 26 marca 2010 r.) oraz decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynika, że dotychczasowym przeznaczeniem działki było budownictwo mieszkaniowe;
- 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawionej przez skarżącą argumentacji w zakresie dowodu z dokumentu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy Rewal wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i zarzutu, że ustalenia w części tekstowej i graficznej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu działki są niezgodne z postanowieniami projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal.
- 3. § 8 pkt 3 rozporządzenia nr 28/2008 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jezioro [...]" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 30 czerwca 2008 r. Nr 59, poz. 1342, dalej "r.ws.pl.ochr.") w zw. z art. 20 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przesądzenie, że organ gminy prawidłowo ustalił w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] funkcję terenu zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy, z powodu jej położenia 200 m od granic rezerwatu przyrody "Jezioro [...]". Zdaniem spółki z materiału dowodowego wynika, że dotychczasowym przeznaczeniem działki jest budownictwo mieszkaniowe;
- 4. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm., dalej "P.g.k.") w zw. z § 67 pkt 3 i § 68 ust. 3 pkt 4 "rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 3 stycznia 2019 r." poprzez pominięcie znaczenia wpisu działki do ewidencji gruntów jako zurbanizowanego terenu niezabudowanego lub w trakcie zabudowy o symbolu Bp, potwierdzającego charakter i sposób jej użytkowania.
Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej przedstawiono kilka zarzutów naruszenia grup przepisów lub ich pojedynczych regulacji. Rozpoznanie ich odrębnie uczyniłoby uzasadnienie wyroku nieprzejrzystym, dlaczego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne przedstawienie istoty zaistniałego w sprawie sporu, tak aby móc ocenić go całościowo.
[...] sp. z o.o. w restrukturyzacji jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w obrębie 7 – [...] w Gminie Rewal. Działka ta położona jest w otoczeniu jeziora [...], po jego wschodniej stronie.
Powyższa nieruchomość została objęta zaskarżonym planem i znalazła się obrębie oznaczonym w planie symbolem D.03-ZPn – teren zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy. Działka nr [...] nie była uprzednio objęta planem miejscowym i nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy. Na datę podjęcia uchwały nr XIV/97/19 nieruchomość znajdowała się w obrębie strefy opisanej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako turystyczno-osiedleńcza (uchwała Rady nr VI/389/2010 z dnia 26 marca 2010 r., dalej "studium").
Jednocześnie jednak działka nr [...] znajduje się w obrębie strefy 200 m od jeziora [...], przez co podlega pod działanie § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr. Przepis ten stanowi, że: "Ustanawia się następujące ustalenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Rewal, planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych: [...] należy chronić walory widokowe całego obniżenia misy jeziora [...] wraz z sąsiadującymi gruntami poprzez utrzymanie pierwotnego krajobrazu bezpośredniego zaplecza brzegu Bałtyku, alei, szpalerów drzew i lasy na stokach oraz utrzymać dotychczasowy stan przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie rezerwatu w odległości minimum 200 m od jego granic".
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie przekonały argumenty spółki [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji, że "dotychczasowym" (przed uchwaleniem planu) przeznaczeniem jej działki było budownictwo mieszkaniowe. Miało to wynikać: z treści księgi wieczystej (nieruchomość niezabudowana przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe), ewidencji gruntów (Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) i czynności podejmowanych przez użytkowników wieczystych (takich jak uzyskanie w 1999 r. dla mającego powstać ówcześnie osiedla: warunków technicznych dostawy gazu oraz warunków technicznych włączenia do kanalizacji sanitarnej) oraz studium – z uwagi na położenie w wyznaczonej tam strefie co do której ustalono kierunek zagospodarowania: turystyczno-osiedleńczy..
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie stanowisko skarżącej nie okazało się trafne, gdyż nie ono uwzględnia innych przepisów r.ws.pl.ochr. Wedle § 2 ust. 1 tego aktu prawnego celem ochrony przyrody w rezerwacie przyrody "Jezioro [...]" jest zachowanie ekosystemu płytkiego lagunowego jeziora wraz z mozaiką siedlisk kształtowanych pod jego wpływem w warunkach zmiennego oddziaływania wód Bałtyku oraz siedlisk rzadkich gatunków roślin szczególnie słonolubnych i biotopów ptaków wodno-błotnych. W załączniku nr 1 do r.ws.pl.ochr. zostały zidentyfikowane zagrożenia takie jak: industrializacja terenów w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu - zabudowa i przekształcanie gruntów rolniczych skutkująca zwielokrotnionym dopływem ścieków do jeziora i utratą terenów żerowiskowych dla ptaków wędrownych (pkt 10). Jako sposób eliminacji zagrożeń wskazano między innymi: "Niedopuszczenie do powstawania osiedli w sąsiedztwie rezerwatu, a szczególnie w zlewni bezpośredniej ([...], [...], [...], [...]). Podczas tworzenia Planów zagospodarowania przestrzennego ograniczenie stref pod zabudowę do już istniejących obszarów zabudowanych, nie przekształcanie terenów łąk i pastwisk na działki rekreacyjne".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że działka skarżącej nie została objęta warunkami zabudowy, ani planem miejscowym, nie jest ogrodzona, a na całej powierzchni jest zrośnięta krzewami i drzewami samosiejkami. Zdaniem Sądu nie można więc twierdzić, że działka ta ma przeznaczenie na cele budowlane – budownictwo mieszkaniowe. Nie przesądzają o tym natomiast wpisy w ewidencji gruntów oraz treść księgi wieczystej.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się nadto niezgodności planu ze studium. W jego ocenie nie ma podstaw, aby upatrywać w tym akcie treści uniemożliwiających wprowadzenie strefy ochronnej wokół rezerwatu przyrody "Jezioro [...]". Zdaniem Sądu studium jest dokumentem o charakterze kierunkowym. Nie można też pomijać, że w studium zakładano pozostawienie minimum 15% terenów w nowych kwartałach zabudowy na cele zieleni.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutami skargi kasacyjnej kwestionującymi powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Po pierwsze zaznaczyć trzeba, że zupełnie bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotem kontroli jest uchwała w sprawie planu miejscowego, a poprzedzająca jej uchwalenie procedura planistyczna nie ma charakteru postępowania administracyjnego na podstawie K.p.a. Procedura planistyczna prowadzona jest w trybie art. 17 i nast. u.p.z.p.
Dalsze powiązane zarzuty skargi obejmują naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 239 K.c. oraz art. 29 u.s.g. Łącznie z tymi zarzutami należy rozpoznać też zarzut naruszenia § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do tych regulacji trudno zaprzeczyć, że: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium" (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wbrew skarżącej nie można jednak w sposób bezrefleksyjny oceniać uwarunkowań faktycznych i prawnych, w których podjęto zaskarżoną uchwałę nr XIV/97/19. O ile rzeczywiście działka nr [...] należąca do spółki [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji znajduje się w studium w obrębie strefy turystyczno-osiedleńczej (zob. zaświadczenie z dnia 18 października 2021 r. na k. 97 akt sądowych), to jednak należy zwrócić uwagę, że treść planów determinują również inne akty prawne.
Jezioro [...] i jego najbliższe otoczenie objęte jest formą ochrony przyrody. Ustalenie tego faktu nie wymaga dowodu, gdyż określa to prawo miejscowe. Na podstawie Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie rezerwatu przyrody "Jezioro [...]" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2017 r., poz. 3595) uregulowano formę ochrony przyrody wymienioną w nazwie tego aktu. Zaznaczyć jednak trzeba, że rezerwat Jezioro [...] istnieje od 1959 r. Uwarunkowania rezerwatu uzupełnia przywołane już wyżej rozporządzenie nr 28/2008 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jezioro [...]", które zawiera ustalenia między innymi do planów miejscowych dotyczące utrzymania "dotychczasowego stan przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie rezerwatu w odległości minimum 200 m od jego granic" (§ 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr.).
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm., dalej "u.o.p.") plan ochrony dla rezerwatu zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przywołany wyżej § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr. jest tego rodzaju ustaleniem i powinien był być uwzględniony przez Radę w uchwalanym planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że obowiązujące w dacie uchwalenia planu studium nie zawierało ograniczenia z § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr., jednak rolą gminy było pogodzenie tych regulacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wywód zawarty w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który eksponuje, że wprowadzenie w zaskarżonym planie obszaru terenu zieleni nieurządzonej z zakazem zabudowy na obszarze wyznaczonym w otoczeniu jeziora [...] przez § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr. było dopuszczalne. Wprawdzie działka nr [...] znajduje się w obszarze studialnej strefy turystyczno-osiedleńczej, a więc strefy, której zagospodarowanie zakłada możliwość zabudowy, jednakże należy pamiętać, że studium nie wyklucza dla tej strefy wyznaczenia rezerw terenów zieleni. Stosownie do punktu 5.1.6. studium dla terenów stref turystyczno-osiedleńczych zakłada się pozostawienie minimum 15% terenów w nowych kwartałach zabudowy na cele zieleni publicznej (parki, skwery i zieleńce). Przyjąć więc należy, że studium nie wyklucza, a nawet nakazuje co najmniej 15% terenów przeznaczonych do zabudowy zabezpieczyć jako tereny zieleni.
Nie jest naruszeniem studium określenie nawet większego obszaru na takie cele. Rzecz jasna tworzenie terenów zielonych w nowych kwartałach zabudowy nie może prowadzić do wypaczenia kierunku zagospodarowania przestrzennego określonego w studium. W rozważanym przypadku tak jednak nie jest. Strefa zieleni wyznaczona uchwałą nr XIV/97/19 wokół jeziora [...] wydzielona została w obrębie kwartału zabudowy w otoczeniu ul. Kormoranów (do ul. [...]) i obejmuje tylko niewielką jego część, nie podważając kierunków zagospodarowania wyznaczonych w studium dla tego terenu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydając zaskarżony wyroku nie naruszył art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ani też § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr.
Wbrew skarżącej spółce nie można także przyjąć, że jej działka nr [...] charakteryzowała się w dacie wejścia w życie planu "dotychczasowym stanem przeznaczenia" (który miałby być utrzymany) w postaci terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza, że działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona została jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany lub w trakcie zabudowy o symbolu oraz, że oddanie działki niegdyś w użytkowanie wieczyste (w 1990 r.) mogło wiązać się z określonym celem – budową osiedla mieszkaniowego. Określone oznaczenie użytku gruntowego w ewidencji gruntów (art. 20 ust. 1 P.g.k.) oraz treść umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (art. 239 K.c. i art. 29 u.g.n.) nie pozwalają jednak odstąpić od wymogów § 8 ust. 3 r.ws.pl.ochr. w zw. art. 20 ust. 3 u.o.p. Pamiętać trzeba, że przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe nie zostało określone ani planem miejscowym ani decyzją o warunkach zabudowy aktualnymi na datę podjęcia uchwały nr XIV/97/19.
Z kolei przy interpretacji r.ws.pl.ochr., który jest aktem z zakresu ochrony przyrody, należy przywiązywać szczególną wagę do rzeczywistych zjawisk i uwarunkowań cennych przyrodniczo terenów chronionych. Ochrona rezerwatu przyrody "Jezioro [...]" powinna być poczytywana jako nakierowana na utrzymanie terenów dotąd niezabudowanych w dotychczasowym stanie. Wszakże w § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr. stanowi się o ochronie "walorów widokowych całego obniżenia misy jeziora [...]", i miedzy innymi w tym kontekście, o "utrzymaniu dotychczasowego stanu przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie rezerwatu w odległości minimum 200 m od jego granic".
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 239 K.c. oraz art. 29 u.g.n. Posiłkowanie się tymi regulacjami nie mogło skutecznie przekonać o uznaniu działki skarżącej, pozbawionej zabudowy i nieobjętej decyzją o warunkach zabudowy, za działkę o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe i o potrzebie traktowania ją za taką na potrzeby planu ochronnego rezerwatu przyrody. O mieszkalnym przeznaczeniu nie świadczą też wpisy w ewidencji gruntów dotyczące użytku gruntowego określone w art. 20 ust. 1 P.g.k. w zw. z § 67 pkt 3 i § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również trafności zarzutu naruszenia ostatniej wymienionej tu grupy przepisów, który został odrębnie zgłoszony w skardze kasacyjnej.
Na marginesie należy zasygnalizować, że autor skargi kasacyjnej błędnie oznaczył datę rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ("3 stycznia 2019 r."). Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za oczywistą omyłkę. Nie było wątpliwości, że skarga kasacyjna traktuje o przywołanym wyżej rozporządzeniu z 2001 r..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie miał bezwzględnego obowiązku odnosić się do treści projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rewal, które przecież nie obowiązywało w dacie uchwalenia kontrolowanego planu i dopiero miało być przyjęte przez Radę. Ubocznie tylko można nadmienić, że studium Gminy Rewal uchwalone w 2023 r. (publ. https://bip.rewal.pl/rada/uchwaly/2023/217/846), przeciwnie do sugestii skarżącej, uwzględnia ustalenia § 8 pkt 3 r.ws.pl.ochr.
Co więcej, wprost przewidziano, że: "Przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów wokół granic rezerwatu [...] należy uwzględnić ustalenia zawarte w ww. Rozporządzeniu, które przewidują m in ograniczenia w zabudowie i ograniczenia w zmianie przeznaczenia gruntów" (s. 62).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.