Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 637/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. i G. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru, po rozpatrzeniu odwołania G. Ł. i B. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy wybiegu dla koni na terenie działki o nr. ew. [...] przy ul. O. w M., gm. L. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 listopada 2013 r. podczas oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na terenie przedmiotowej nieruchomości istnieje m.in. wybieg dla koni. Budowa tego wybiegu polegała na wydzieleniu fragmentu działki ogrodzeniem drewnianym (rygle mocowane do słupków wkopanych w ziemię). Zawiadomieniem z dnia 26 listopada 2013 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu na wniosek postępowania w przedmiocie budowy stajni i urządzenia wybiegu dla koni na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ul. O. w M., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy wybiegu dla koni na terenie działki [...].
Rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania G. Ł. i B. B., organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. następuje w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień) bądź przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania), które wystąpiły w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania dotycząca braku przedmiotu postępowania, którym jest budowa wybiegu dla koni na terenie działki o nr. ew. [...]. Wykonanie wybiegu dla koni w przedmiotowej sprawie nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sporny wybieg stanowi w istocie wygrodzenie części powierzchni działki inwestora w celu bezpiecznego utrzymania koni.
Na jego wykonanie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Dodatkowo organ wskazał, iż wszelkie niedogodności wynikające z utrzymania koni, jak hałas, zapach, oszpecenie otoczenia pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Trzymanie koni i innych zwierząt na działce jest regulowane regulaminem sporządzonym przez radę gminy zgodnie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.
Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. i G. Ł., reprezentowane przez pełnomocnika, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 105 k.p.a. oraz art. 3 pkt. 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez wadliwą interpretację a w konsekwencji przyjęcie, że wybieg dla koni nie jest urządzeniem budowlanym. Uzasadniając skargę, wskazały że wybieg dla koni został zbudowany na działkach o nr. ew. [...] i [..], tymczasem obie działki położone są, zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu M. (uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [..] kwietnia 2011 r.), w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, przy czym działka [...] jest określona w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe. Tym samym na tym terenie nie ma możliwości stawiania obiektów typu stajnia dla koni czy towarzyszący jej wybieg dla koni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1996r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas – jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
W tej sprawie Sąd kontrolował decyzję którą utrzymano w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące budowy wybiegu dla koni na działce nr [...] w M. W toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że działka nr [...] jest niezabudowana, a jej wewnętrzny fragment wydzielono drewnianym ogrodzeniem (rygle mocowane do słupków wkopanych w ziemię, bez wypełniania). W ocenie Sądu, wykonane wygrodzenie części działki nr [...] nie może być uznane za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jak to podnoszą skarżące. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Są to więc urządzenia, których istotną cechę stanowi związanie z obiektem budowlanym.
W tym kontekście wykonane na działce nr [...] wewnętrzne płotki nie mogą być uznane za urządzenie budowlane nawet w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce znajduje się budynek gospodarczy, w którym urządzono dwa boksy dla koni. Budynek ten objęty został odrębnym postępowaniem, w toku którego decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nakazano inwestorom rozbiórkę. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, w toku którego ocenił charakter i zakres wykonywanych robót i zasadnie uznał, że nie podlegają one regulacjom ustawy Prawo budowlane, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła G. Ł., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151, 141 § 4, 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie norm, uwzględnienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji organu II instancji,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku wyrażające się w lakonicznym odniesieniu się do podniesionych przez skarżące zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego i materialnego w świetle konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego łącznie wobec samowoli budowlanej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...].
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż realizacja na działce nr [...] stajni dla koni, a na obu działkach (nr [...] i [...]) ogrodzenia i wybiegu dla koni świadczy o istnieniu obiektu budowlanego połączonego z urządzeniami budowlanymi, stanowiącymi funkcjonalną całość wykorzystywaną dla celu hodowli koni. Rozpatrywanie stanu faktycznego zaistniałego wyłącznie na działce nr [...] powoduje zawężenie pola badanej samowoli. Organy budowlane zamiast prowadzić jedno postępowanie wobec samowoli budowlanej na działkach nr [...] i [...] rozdzieliły postępowanie, co skutkowało przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151, 141 § 4, 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. W skardze kasacyjnej wskazano, iż w stanie faktycznym tej sprawy działalność związana z hodowlą koni prowadzona jest na działkach nr [...] i [...], gdzie znajduje się stajnia dla koni i wybieg dla koni, który jest ogrodzony. W przypadku budynku stajni prowadzone było postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku, który miał pełnić funkcję gospodarczą, a stał się budynkiem inwentarskim. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku i nakazał organom ponowne przeprowadzenie tego postępowania oraz zbadanie legalności rozbudowy tego budynku.
Zauważyć należy, iż źródłem konfliktu między stronami w tej sprawie jest w zasadzie prowadzona działalność polegająca na hodowli koni, a nie samo ogrodzenie wybiegu dla koni. Samo ogrodzenie nie powoduje negatywnych skutków dla nieruchomości skarżącej. Zatem to w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego organy powinny rozstrzygnąć czy przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodne z prawem i czy może tam być prowadzona hodowla koni, która to działalność stwarza uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Natomiast sprawa zgodności z prawem budowlanym wybiegu dla koni i jego ogrodzenia została w tym postępowaniu prawidłowo załatwiona przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie zostało słusznie uznane przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji za bezprzedmiotowe, gdyż wydzielenie części działki na wybieg dla koni i ogrodzenie tej części nie podlega regulacji prawa budowlanego. Przedmiotowy nieutwardzony wybieg dla koni nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że ogrodzenie tego wybiegu (drewniane rygle mocowane do słupków wkopanych w ziemię) nie może być uznane za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nawet w sytuacji, gdy na sąsiedniej działce znajduje się budynek gospodarczy, który stanowi stajnię dla koni.
Nie jest to bowiem urządzenie techniczne funkcjonalnie związane z obiektem budowlanym (budynkiem wykorzystywanym na stajnię), zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. To ogrodzenie jest związane z prowadzoną hodowlą koni i nie jest niezbędne do użytkowania tego budynku gospodarczego, zwłaszcza, że nie jest przesądzone czy sposób użytkowania tego budynku jest zgodny z prawem. Ponadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązkowi dokonania zgłoszenia podlegała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Sporne ogrodzenie nie zalicza się do tej kategorii.
Częściowo zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów odnośnie konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego łącznie wobec samowoli budowlanej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]. Sąd nie odniósł się szczegółowo do tej kwestii, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W przypadku budynku stajni prowadzone było postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku, a nie samowoli budowlanej. Wprawdzie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nakazano inwestorom rozbiórkę tego budynku, lecz decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a obie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2420/14.
Sąd nakazał organom ponowne przeprowadzenie postępowania co do zmiany sposobu użytkowania tego budynku oraz co do legalności rozbudowy tego budynku, gdyż sama jego budowa została uznana za legalną. Natomiast jak wskazano powyżej w przypadku ogrodzonego wybiegu dla koni nie można mówić o samowoli budowlanej, gdyż jego urządzenie nie podlega regulacjom prawa budowlanego. Prowadzenie więc łącznie postępowania w stosunku do "samowoli budowlanej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]" - jak żąda tego strona skarżąca - jest prawnie niemożliwe.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.