Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r. (IV SAB/Po 59/11), oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem sporządzonym [...] września 2011 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w związku z niezałatwieniem sprawy dotyczącej rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Starosta Poznański odmówił Stowarzyszeniu [...] wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wskazane przez wnioskodawcę działki, położone w R. podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).
Pismem sporządzonym dnia [...] kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie [...], stosownie do treści pouczenia zawartego w postanowieniu Starosty, wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zażalenie na w/w postanowienie Starosty Poznańskiego domagając się jego uchylenia w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, pismem z dnia [...] maja 2011 r. przekazało zażalenie Stowarzyszenia Wojewodzie Wielkopolskiemu celem jego rozpatrzenia. Z uwagi jednak na fakt, że Wojewoda uznał, iż sprawa nie należy również do jego właściwości, wystąpił spór kompetencyjny. Dlatego też, w trybie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewoda w dniu 22 lipca 2011 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na bezczynność Wojewody. W uzasadnieniu złożonego zażalenia wskazano, że "minął miesiąc, a sprawa nie została załatwiona". Zażalenie to, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazane według właściwości, tj. ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. strona skarżąca została poinformowana, że sprawa będąca przedmiotem zażalenia Stowarzyszenia zostanie rozpatrzona po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) odmówił uznania zażalenia za uzasadnione, wskazując, że w sprawie wystąpił spór kompetencyjny, a więc nie sposób Wojewodzie zasadnie zarzucić bezczynności. Tego samego dnia Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r. Stowarzyszenie zażądało wydania stosownego orzeczenia przez Wojewodę "zgodnie z podaniem bez zbędnej zwłoki", tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wniesiono o uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność Wojewody i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie. Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu złożonej skargi podniesiono, że od przekazania Wojewodzie zażalenia na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r. upłynęły ponad dwa miesiące. Pomimo upływu tego okresu czasu sprawa nie została załatwiona. Zauważono, że Wojewoda nie podjął żadnych przewidzianych prawem działań aby sprawę załatwić, nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy, ani też nie zawiesił postępowania. Podkreślono przy tym, że pismo z dnia [...] lipca 2011 r. "z oczywistych względów sprawy nie załatwia".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na zaistnienie sporu kompetencyjnego.
W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Wojewody polegająca - w ocenie autora skargi - na niezałatwieniu sprawy rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r. Kwestią bezsporną pozostaje, iż Wojewoda oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostają w negatywnym sporze kompetencyjnym dotyczącym rozpatrzenia zażalenia na w/w postanowienie Starosty, przy czym Wojewoda zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu.
Kwestią sporną pozostaje czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda pozostaje bezczynny w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r. Sąd podkreślił, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym - lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86).
Sąd stwierdził, iż skarga dotyczy bezczynności Wojewody, jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia, na postanowienie Starosty Poznańskiego z [...] marca 2011 r., którego przekazanie Wojewodzie nastąpiło pismem z dnia [...] maja 2011 r. W takich okolicznościach zasadą jest, iż stosownie do treści przepisu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) miesięczny termin do załatwienia sprawy liczyć należy od dnia otrzymania zażalenia. Jednocześnie jednak podkreślił, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też zawodne jest formułowanie stanowisk opartych na spostrzeżeniach sformułowanych na gruncie innych stanów faktycznych.
W ocenie Sądu I instancji w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że "przyczyny niezależne od organu" zostały wskazane przez ustawodawcę niezależnie od "okresów zawieszenia postępowania", co oznacza, że niezasadnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący upatruje bezczynności organu w fakcie braku zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Nie może, bowiem budzić uzasadnionych wątpliwości, że samo powstanie sporu negatywnego powoduje wyłączenie możliwości działania przez każdy z organów pozostających w sporze. Wbrew argumentacji skargi, o bezczynności w rozpoznawanej sprawie można byłoby ewentualnie mówić gdyby Wojewoda nie wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. wyrok NSA z 09.06.1999 r. sygn. I SAB 41/99, wyrok NSA z 20.07.1999 r., sygn. I SAB 60/99). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie - pozostaje kwestią bezsporną i nie budzi wątpliwości Sądu, że - wniosek taki wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w lipcu 2011 r. (k.8).
Skoro zatem nierozstrzygnięte pozostaje, który organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia to do dnia rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie sposób zasadnie zarzucić Wojewodzie bezczynności w tej kwestii. Sąd podkreślił, że z woli ustawodawcy, do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli (art. 23 k.p.a.). Uwadze Sądu nie umknęło, że w rozpoznawanej sprawie stronami sporu są Wojewoda, tj. organ rządowej administracji zespolonej (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz.U. z 2009 Nr 31, poz. 206) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), a więc rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyć będzie sporu kompetencyjnego, a nie sporu o właściwość.
Jak podkreśla się jednak w literaturze przedmiotu, choć w art. 23 k.p.a. jest mowa tylko o sporach o właściwość, to należy przyjąć, że przepis ten dotyczy również sporów kompetencyjnych (por. A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 209). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że powstanie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, wywołało konkretny skutek prawny, którym jest utrata, do czasu rozstrzygnięcia tego sporu, zdolności prawnej przez organy pozostające w sporze kompetencyjnym do załatwienia sprawy zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 135).
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości wskazało na podstawę skargi kasacyjnej w postaci art. 174 pkt 1 ppsa w związku z art. 23 k.p.a, art. 35 § 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa tj naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego traktowanych w tym przypadku jako przepisy prawa materialnego, polegające na: błędnej wykładni przepisu art. 23 kpa., bowiem Sąd I instancji mylnie rozumuje twierdząc, że samo wystąpienie z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego załatwia sprawę bezczynności w stosunku do strony; błędnej wykładni przepisu art. 35 § 5 k.p.a poprzez przyjęcie, że spór kompetencyjny należy do kategorii przyczyn niezależnych od organu; niezastosowaniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie tego zarzutu strona skarżąca wskazała, że na konieczność zawieszenia postępowania wskazuje dotychczasowe orzecznictwo NSA.
Wskazując na art. 174 pkt 2 jako podstawę skargi kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 149 § 1 i art. 151 ppsa tj naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuwzględnieniu skargi.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślenia wymaga, że "przyczyny niezależne od organu" zostały wskazane przez ustawodawcę niezależnie od "okresów zawieszenia postępowania". Zatem niezasadnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący upatruje bezczynności organu w fakcie braku zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Zdaniem Sądu samo powstanie sporu negatywnego powoduje wyłączenie możliwości działania przez każdy z organów pozostających w sporze.
W judykaturze wskazuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. (por. wyrok NSA z 12.11.2009 r. I OSK 156/09 cbois).
Rozstrzygnięcie przez NSA sporu kompetencyjnego między organami nie jest zatem kwestią wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.pa., gdyż orzeczenie Sądu ma charakter procesowy – Sąd wskazuje organ uprawniony do załatwienia sprawy. Z orzeczenia o rozstrzygnięciu sporu nie wynika stosunek materialnoprawny mający znaczenie dla rozpoznawanej sprawy administracyjnej, usunięta zostaje jedynie wątpliwość co do kompetencji organów.
Art. 23 k.p.a. stanowi, że do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ograniczenie zakresu postępowania administracyjnego do podejmowania czynności wymienionych w art. 23 następuje z momentem powstania sporu o właściwość, czyli w dniu, w którym inny organ administracji publicznej uznał się za niewłaściwy (właściwy) do załatwienia sprawy administracyjnej, powiadamiając o tym organ pozostający w sporze. Nie jest to zatem data wszczęcia postępowania przed organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu. Z przepisu art. 23 K.p.a. wynika, że czynności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się do sprawy administracyjnej, a nie dotyczą one rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
Wskazuje się, że przepis ten zakazuje podejmowania czynności innych niż tylko niecierpiące zwłoki we wszczętym postępowaniu (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 23 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Powyższe uwagi jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z uwagi na analogię konstrukcji prawnej, mają zastosowanie do sporów kompetencyjnych.
Podnieść też należy, że z uwagi na treść zasady przestrzegania przez organ swojej właściwości z urzędu, która zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do oceny tej właściwości, ograniczenie zawarte w przepisie art. 23 byłoby niezrozumiałe, gdyby je odnieść do czynności dotyczących rozstrzygnięcia sporu, które nota bene jest zobowiązany i uprawniony podejmować organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu. (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 23 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
W świetle powyższego zarzuty naruszenia 23 k.p.a, art. 35 § 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 149 § 1 i art. 151 ppsa są chybione.
Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.