Uzasadnienie
II OSK 1790 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. M., I. M. i P. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Wniosek o wznowienie powyższego postępowania złożyła na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. M. K., wskazując na to, iż nie brała w nim udziału mimo, że jest właścicielką nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił przedmiotowe postępowanie, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na mocy art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2009 r.
Wskazując na pojęcie strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określone w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), organ podkreślił, że w niniejszej sprawie, jak wynika z projektu budowlanego, zachowane zostały odległości obiektu od granic sąsiednich nieruchomości, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem). Także zostały zachowane wymogi wynikające z warunków technicznych w zakresie usytuowania budynków dotyczące zapewnienia, co najmniej 3 godzin nasłonecznienia w dniach równonocy w co najmniej jednym pokoju w mieszkaniu wielopokojowym w godzinach 7.00- 17.00.
Nadto wysokość projektowanego budynku (ok. 12 m) w stosunku do istniejącego budynku M. K. (ok. 9 m) jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu. Spełnione są również warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, gdyż odległość między budynkami w zabudowie mieszkaniowej wynosi 8 m. Z tych też względów organ uznał, że nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż M. K. nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 r.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez M. K., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 263/10, gdyż zaskarżona decyzja, w ocenie tegoż Sądu została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 24 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu podnoszony przez skarżącą w odwołaniu zarzut prowadzenia postępowania przed organem I instancji przez pracownika, co do którego mogłyby zaistnieć uprawdopodobnione wątpliwości, co do jego bezstronności nie został wyjaśniony, a co jest istotnym naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Rozpoznając ponownie odwołanie M. K., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do ustawy. Zdaniem Wojewody inwestor zachował wymagane przepisami odległości i z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo stwierdził, że sąsiednia nieruchomość należąca do M. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i dlatego nie jest ona stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez pracownika administracji publicznej, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 3 K.p.a., organ uznał go za bezpodstawny i wskazał też na odmowę wszczęcia przez Prokuraturę postępowania w sprawie niedopełnienia przez I. O. obowiązków służbowych.
Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżącej usytuowanie nowoprojektowanego budynku narusza jej interes prawny, a z analizy przesłaniania jej budynku wprost wynika, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przysługuje jej przymiot strony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona oddaleniu.
Odwołując się do normy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) i zapadłego uprzednio w sprawie wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., Sąd pierwszej instancji uznał, iż ujawniona w nim wadliwość postępowania dotyczyła wyłącznie braku wyjaśnienia przez Wojewodę formalnej kwestii prowadzenia postępowania przed organem I instancji przez pracownika, co do którego mogło zaistnieć uprawdopodobnienie wątpliwości co do jego bezstronności. Skarżąca zgłaszając wątpliwości co do bezstronności pracownika organu I instancji wskazywała, że urzędnik ze znacznym opóźnieniem wysłał do niej postanowienie o wznowieniu postępowania (postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. przesłane 16 czerwca 2009 r.) oraz decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. (wysłana 17 lipca 2009 r.). Brak bezstronności uzasadniała faktem, iż zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, postanowienie o wznowieniu postępowania, jak również decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym zostały podpisane przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wilanów I. O. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wszystkie te okoliczności Wojewoda Mazowiecki rozważył i ocenił.
Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, iż przytoczone przez skarżącą zarzuty nie uprawdopodobniają istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności pracownika. Stawianych wobec pracownika organu zarzutów nie podzieliły także organy ścigania, odmawiając wszczęcia postępowania karnego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji uznał, iż były one już przedmiotem oceny, dlatego też nie mogą być ponownie skutecznie podnoszone, zważywszy na treść art. 153 P.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i § 13 rozporządzenia przez nieprawidłowe przyjęcie, iż występujące w sprawie zagadnienie przesłaniania i zacienienia domu skarżącej przez realizowaną w sąsiedztwie inwestycję nie uprawnia skarżącej do tego by brała udział w postępowaniu jako strona tego postępowania, gdyż budynek jej nie znajduje się w sferze oddziaływania budowanego obiektu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez sprzeczne z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. przyjęcie, że związanie oceną prawną poprzedniego wyroku odnośnie spełnienia przesłanek z art. 24 § 3 K.p.a. zwalniało organ administracji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od odniesienia się i oceny zarzutów skarżącej, a nadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. przez zaaprobowanie poglądu, że skoro odmówiono ścigania prokuratorskiego pracownika organu biorącego udział w postępowaniu to oznacza, iż zarzut braku bezstronności tego pracownika nie został udowodniony w sytuacji, w której skarżąca nie musiała udowadniać bezstronności pracownika, a jedynie ją uprawdopodobnić.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także na zasadzie art. 203 P.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki wspólnie przyjęli, iż w poprzednim wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 263/10 wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty, poza jednym odnoszącym się do brania udziału w postępowaniu pracownika, co do którego istniały wątpliwości dotyczące jego bezstronności, zostały już przesądzone i to w sposób niekorzystny dla skarżącej, a wobec tego w ogóle nie należy się nimi zajmować. Tymczasem w wyroku tym wcale nie uznano, że pozostałe zarzuty są nietrafione i nie przesądzono o ich bezpodstawności. Również w odniesieniu do art. 24 § 3 K.p.a. skarżąca podniosła, iż w jego świetle nie jest wymagane wszczęcie postępowania karnego, czy dyscyplinarnego, a wystarczające jest już zaistnienie faktu uprawdopodobniającego zachodzące wątpliwości, co do bezstronności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i P. M. wnieśli o jej oddalenie, uznając przedstawione w niej podstawy za nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przede wszystkim zauważyć należało, iż nie stanowiło w sprawie wątpliwości to, iż brak odniesienia się przez Wojewodę Mazowieckiego do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii prowadzenia postępowania przez pracownika, co do którego mogły zaistnieć uprawdopodobnione wątpliwości co do jego bezstronności, stanowił podstawę uwzględnienia poprzedniej skargi i uchylenia skarżonej decyzji z dnia [...] -listopada 2009 r. (wyrok z dnia 23 kwietnia 2010 r.). Nie można jednak przyjąć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 23 kwietnia 2010 r. dokonał badania innych aspektów sprawy.
Nie można, zatem przyjąć, aby odnośnie pozostałych kwestii, innych niż dotycząca wyłączenia pracownika, Sąd w tymże prawomocnym wyroku formułował ocenę prawną lub wskazania co do dalszego postępowania, którymi Sąd pierwszej instancji, wydający kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenie, pozostawał związany zgodnie z normą art. 153 P.p.s.a. Z tej też przyczyny zasadnym okazał się być zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 134 P.p.s.a. oraz art. 153 tej ustawy w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na ostatni z powyżej wskazanych przepisów.
Odnośnie natomiast pozostałej części analizowanego zarzutu, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. uznać trzeba, co słusznie podkreśla autor kasacji, że fakt odmowy wszczęcia postępowania karnego wobec pracownika organu nie jest okolicznością, która automatycznie uzasadniałaby brak wątpliwości co do bezstronności pracownika, o której mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Jednakże dostrzec również trzeba i to, że Sąd pierwszej instancji nie ograniczył swojej analizy tylko do tego faktu, ale wskazywał również na formułowaną przez stronę skarżącą argumentację, uzasadniającą w jej ocenie brak bezstronności pracownika organu. Dotyczyła ona opóźnień, z jakimi wysyłane były do strony akty administracyjne wydawane przez organ I instancji oraz podpisania ich wszystkich przez tę samą osobę. Pominięcie tej kwestii przez skarżącą, jak również brak przedstawienia w rozpoznawanej kasacji jakiejkolwiek innej argumentacji wykluczał możliwość skutecznego zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 K.p.a. w takim stopniu, iż mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie można było również podzielić pierwszego zarzutu kasacji naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i § 13 rozporządzenia. Powyższe zagadnienie nie było w ogóle badane przez Sąd pierwszej instancji, a odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania wobec konieczności ponownego rozpoznania skargi byłoby, co najmniej przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wyżej przedstawione wskazania i poddać analizie wszystkie okoliczności sprawy, pozwalające na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 § 1 tej ustawy.