Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 469/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie z [...] września 2017 r. nr [...]w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-mieszkalnej tj. kamienicy frontowej wraz z oficynami – od strony zaplecza tej kamienicy poprzez zabudowę wewnętrznego podwórza i szybu doświetlającego – na cele usługowe (gastronomia i handel), na działkach nr [...] i [...] obręb [...]przy [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] dnia [...] lutego 2010 r.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp) - uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten zatem wprost wyłącza, co słusznie podkreśla organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu, możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – przez inny podmiot niż sam inwestor. W rozpoznawanej sprawie, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i czemu nie przeczy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, nie jest ona inwestorem rozbudowy obiektu budowlanego, a zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp zażalenie na postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy stronie skarżącej nie przysługiwało. W tej sytuacji prawidłowe było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 Kpa.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej Ppsa) w związku z art. 6 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- b) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do władzy publicznej,
- 2) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 upzp poprzez stwierdzenie niedopuszczalności złożenia zażalenia, mimo iż postępowanie nie dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
4.2 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
4.3. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii związanych z charakterem prawnym postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie w kontekście możliwości jego zaskarżania przez inne strony niż inwestor. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie jest inwestorem. Z konstrukcji normy prawnej wyrażonej w art. 53 ust. 5 upzp wynika, że innym podmiotom (poza inwestorem) nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych. Skoro zatem skarżąca nie jest inwestorem, zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez nią zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 53 ust. 5 uzpz. Przy tym art. 53 ust. 5 upzp ma zastosowanie do uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 upzp należało uznać na bezpodstawny.
4.4. W świetle powyższego nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 6 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 23 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 412/12, 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1896/17, 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1539/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną oraz przyjęty kierunek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Z tych względów wskazany zarzut jest niezasadny.
4.5. Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 Kpa. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego (także dotyczącego zażaleń z mocy art. 144 Kpa), w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Skoro organ zasadnie przyjął, iż brak było po stronie skarżącej legitymacji do zaskarżenia postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków w Warszawie, nie sposób więc zarzucać mu, że zaniechał zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do merytorycznego rozpoznania sprawy.
4.6. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Oddaleniu podlegał natomiast wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie bowiem z art. 204 pkt 1 Ppsa prawo to przysługuje wyłącznie organowi, a nie uczestnikowi postępowania.