Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 94/09 oddalił skargę D. S. i T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:
Minister Kultury decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] działając na podstawie art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) oraz art. 18 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił skreślenia z rejestru zabytków oficyny wschodniej, przylegającej do budynku usytuowanego przy ulicy [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 25 marca 1997 r. D. i T.S. wystąpili do Generalnego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków budynku wraz z oficynami, położonymi przy ulicy [...] w R. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. ([...]) i z dnia [...] września 1999 r. ([...]) Generalny Konserwator Zabytków odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku głównego.
Nie zajął jednak wiążącego stanowiska co do skreślenia z rejestru zabytków budynków oficyn. W przedstawionym przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w W. stanowisku z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdzono, że budynek oficyny wschodniej, przylegającej do budynku głównego, istnieje i mimo złego stanu technicznego może zostać poddany remontowi. Wartość zabytkowa oficyny wschodniej winna być określana w odniesieniu do wielkomiejskiej urbanistyki R., jest bowiem przykładem formowania zabudowy czynszowej w okresie intensywnego rozwoju miasta.
Powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury organ uznał, że nie zostały spełnione ustawowe warunki skreślenia budynków oficyny wschodniej z rejestru zabytków. Organ stwierdził, iż budynek przy ulicy [...] w R. wpisany został do rejestru zabytków w granicach posesji, tym samym nieuprawnione jest stanowisko zawarte w opinii Zespołu Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego z dnia [...] kwietnia 2002 r., że do rejestru zabytków wpisana została tylko klasycystyczna kamienica frontowa.
Minister Kultury decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 469/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2002 r., [...], w części orzekającej o skreśleniu z rejestru zabytków oficyny zachodniej, przylegającej do budynku przy ulicy [...] w R. oraz uchylił wyżej wymienioną decyzję Ministra Kultury, w części dotyczącej pozostawienia w rejestrze zabytków pozostałych obiektów objętych ochroną prawną na mocy decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] lutego 1992 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...]na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1, art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. i T. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podejmując rozpoznanie sprawy po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że przedmiotem wniosku D. i T. S. o ponowne rozpoznanie sprawy jest kwestia skreślenia z rejestru zabytków oficyny wschodniej przylegającej do budynku przy ulicy [...]w R. Powołując treść przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków organ wskazał, że z rejestru zabytków zostaje skreślony zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.
W oparciu o dowód z opinii sporządzonej 26 maja 2008 r. przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków i protokół oględzin z dnia 20 lutego 2008 r. organ ustalił, że budynek główny przy ulicy [...] w R. został wzniesiony na przełomie XVIII/XIX wieku lub na początku XIX wieku, a jego budowa była związana z regulacją miasta, w ramach której wytyczone zostały nowe dzielnice. Powstały układ przestrzenny charakteryzował się głębokimi blokami zabudowy o bardzo długich działkach. Konsekwencją takich podziałów na gruncie było powstanie na parcelach wydłużonych oficyn z licznymi małymi podwórkami. Oficyna wschodnia usytuowana przy budynku przy ulicy [...] powstała w II połowie XIX wieku, natomiast w I połowie XX wieku została rozbudowana. Jest to budynek wzniesiony na planie wydłużonego prostokąta, trójkondygnacyjny, jednotraktowy, murowany i częściowo podpiwniczony. Budynek ten ma prostą elewację pozbawioną wystroju architektonicznego, jedyny element dekoracyjny stanowi profilowany gzyms wieńczący.
Wskazał, iż obecnie przedmiotowa oficyna jest z złym stanie technicznym i nie jest użytkowana, ale pomimo złego stanu budynku oficyny wschodniej nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych. Zachowana została bowiem pierwotna forma i bryła budowli, wygląd fasady oraz pierwotne przeznaczenie i rola parceli w układzie zagospodarowania przy ulicy [...]. Pomimo iż skromniejsza od frontowej, fasada oficyny obrazuje rozwój zabudowy czynszowej w okresie intensywnego rozwoju miasta R. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do skreślenia zabytkowego budynku oficyny wschodniej z rejestru zabytków.
Skargę na powyższą decyzję złożyli D. i T. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu oraz art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. wobec zaniechania rozpoznania wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność stanu oficyny wschodniej.
Skarżący odwołali się do treści uzasadnienia decyzji Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...], z której wyraźnie wynika, iż odnosi się ona wyłącznie do budynku frontowego przy ulicy [...] w R. Stwierdzili, że wobec faktu, że oficynę wschodnią stanowi budynek, który nigdy nie był objęty wpisem do rejestru zabytków postępowanie w przedmiocie jego skreślenia z rejestru zabytków jest bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd wskazał, że dokonując oceny, czy zachodzą wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesłanki do wykreślenia zabytku (bądź jego części) z rejestru, należy mieć na uwadze, że dobra kultury wpisane do rejestru zabytków podlegają szczególnej ochronie prawnej przewidzianej w powołanej ustawie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie odmówił skreślenia z rejestru zbytków oficyny wschodniej, przylegającej do budynku usytuowanego przy ulicy [...] w R., a stanowisko skarżących w zakresie bezprzedmiotowości postępowania nie zasługuje na akceptację.
Sąd zauważył, że decyzją z dnia [...] lutego 1992 r. dokonano wpisu do rejestru zabytków budynku położonego w R. przy ulicy [...] w granicach posesji, co wskazuje, że cała parcela jest uznana za zabytek. Takie stanowisko zajmowane było przez organy ochrony zabytków, jak również wynika z opinii ekspertów z Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 26 maja 2008 r. Taki wniosek pozwala wyprowadzić część graficzna i opisowa karty zabytku, z której wynika, że zabytek jest oznaczony kolorem czarnym i odnosi się nie tylko do budynku frontowego dwukondygnacyjnego usytuowanego przy ulicy [...]. Część opisowa wymienia, że "po obu stronach wjazdu, prostopadle do budynku usytuowane są oficyny".
Ponadto pod numerem [...] do rejestru zabytków wpisano zespół urbanistyczno-architektoniczny miasta R., w której to części znajduje się parcela, na której usytuowane są przedmiotowe budynki przy ulicy [...] w R. Sąd podniósł także, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2003 r. rozpoznając skargę D. S. i T. S. na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2001 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej skreślenia z rejestru zabytków budynku położonego w R. przy ulicy [...] wyraził pogląd, że wpis do rejestru zabytków "w granicach posesji" wskazuje, że wchodzi w to zarówno budynek frontowy, jak i oficyny, a sami skarżący, składając wniosek o skreślenie przedmiotowej oficyny z rejestru zabytków uznawali ten obiekt za zabytek.
Odmowa skreślenia wynikała z tego, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przez organ przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Organ nie uwzględniając żądania strony słusznie uzasadnił swoje stanowisko m.in. tym, że skarżący nie przedstawił żadnych zarzutów w stosunku do treści kwestionowanej opinii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo naruszenia przepisów przez ten organ w toku postępowania administracyjnego.
Skarżący wniósł w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok – z niezrozumiałych względów – pominął w zupełności treść uzasadnienia dokumentu, który analizował, tj. decyzji Państwowej Służby Ochrony Zabytków z dnia [...] lutego 1992 r.. Zdaniem skarżąca prosta analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że dotyczy on wyłącznie budynku frontowego nieruchomości położonej w R., przy ul. [...]. Takie ustalenie wynika bowiem wprost z uzasadnienia przywołanej decyzji, w którym organ opisuje budynek, którego decyzja dotyczy i definiuje budynek podlegający wpisowi do rejestru zabytków, m.in. jako budynek dwukondygnacyjny. Poza tym wszystkie okoliczności – walory zabytkowe, wskazane w uzasadnieniu dotyczą wyłącznie budynku frontowego.
Wbrew stanowisku Sądu, również część opisowa karty zabytku jednoznacznie wskazuje zdaniem skarżącego, że objęty wpisem jest wyłącznie budynek frontowy.
Przeciwne stanowisko opiera się na błędnej interpretacji sformułowania: "w granicach posesji", w którym to przypadku organ wydający przedmiotową decyzję wpisałby do rejestru zabytków całą posesję, a nie tylko budynek. Przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pociągałoby za sobą skutek w postaci błędnego uznania, że do rejestru zabytków wpisane zostały wszystkie budynki na przedmiotowej posesji włącznie z garażami i komórkami gospodarczymi.
Stanowisko przedstawione powyżej znajduje swoje pełne odzwierciedlenie w opinii Ośrodka Ochrony i Konserwacji Zabytków, Zespół Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu Kulturowego, pominiętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z którą: "(...) użyte sformułowanie w granicach posesji oraz zamieszczony w decyzji opis dotyczący budynku frontowego – należy interpretować, że wpis nie dotyczy budynków oficyn (...)". Wobec faktu, że oficyny (trzykondygnacyjne, co wynika wprost z opinii znajdującej się aktach sprawy) przylegające do budynku frontowego nigdy nie zostały objęte wpisem do rejestru zabytków – nie podlegają zatem zdaniem skarżącego procedurze wykreślenia z tego rejestru. Postępowanie niniejsze jest tym samym od samego początku bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Bez jakiegokolwiek znaczenia jest fakt, że odmienne stanowisko – od prezentowanego powyżej – zajmowały organy ochrony zabytków, czy też sami skarżący, składając wnioski o wykreślenie, bowiem to Sąd w niniejszym postępowaniu jest władny dokonać wiążącej dla innych organów interpretacji decyzji dotyczącej wpisu do rejestru zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także, by w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, w której podniesiono, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w toku postępowania administracyjnego.
Na wstępie stwierdzić należy, że w przypadku skargi opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wystarczające jest wskazanie uchybienia, które "mogło mieć" (a nie jak to sformułowano w skardze kasacyjnej "miało") istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaś postawienie takiego zarzutu, który choć odnosi się do Sądu, wskazywał na uchybienia procesowe Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wymagało wskazania jakim konkretnym przepisom, w jaki sposób uchybił organ wydając zaskarżoną decyzję i jaki skutek dla rozstrzygnięcia skargi mogło mieć niedostrzeżenie tych uchybień przez Sąd. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego konkretnego naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej w żaden sposób uzupełniać jej zarzutów czy domyślać się jakie uchybienie ze strony organu miało zdaniem strony skarżącej miejsce w sprawie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarżący nie wykazał, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybił obowiązkom wynikającym z tego przepisu w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Gdyby nawet można było przyjąć, że zdaniem skarżącego Sąd niewłaściwie ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a., to uzasadnienie skargi kasacyjnej nawiązuje jedynie do okoliczności, które miałyby świadczyć o istnieniu w sprawie podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tak więc zakreślone przez stronę granice rozpoznania skargi kasacyjnej wiążą Naczelny Sąd Administracyjny.
Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak było przesłanek by stwierdzić, że postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków oficyny wschodniej, przylegającej do budynku usytuowanego przy ul. [...] w R. stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a.
Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] lutego 1992 r. wpisano do rejestru zabytków pod numerem [...] "budynek przy ul. [...] w R. w granicach posesji". Poza sporem jest, że w dacie wpisu znajdował się na nieruchomości nie tylko budynek frontowy, ale i dwie oficyny usytuowane prostopadle do budynku po obu stronach wjazdu. Decyzja o wpisie nie była poddawana wykładni, o jakiej mowa w art. 113 § 2 k.p.a.
Natomiast stanowisko wyrażone w opinii Ośrodka Ochrony i Konserwacji Zabytków, Zespół Ekspertów ds. Architektury, Urbanistyki i Krajobrazu z dnia 17 września 1997 r., sporządzonej we wcześniejszym postępowaniu z wniosku o skreślenie z rejestru zabytków, gdzie stwierdzono, że powyższym wpisem objęty jest jedynie budynek frontowy, na które powołuje się skarżący, nie mogło mieć – jak słusznie uznał Sąd I instancji – znaczenia w niniejszym postępowaniu dla ustalenia, czy powyższy wpis obejmował również oficyny. Zauważyć należy, że nie tylko organy, które rozpatrywały poprzednie wnioski o skreślenie z rejestru zabytków przyjmowały, że powyższym wpisem objęty został nie tylko budynek frontowy, ale również oficyny. Takie stanowisko wyrażane również było w wyrokach sądowych.
Już w wyroku z dnia 16 października 2003 r., sygn. akt I SA 2930/01 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2001 r., nr [...] stwierdził, że wpis do rejestru budynków określał zakres ochrony w granicach posesji, co jednoznacznie wskazuje, że wchodził w to tak budynek frontowy, jak i oficyny.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 469/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oficyny wschodniej położonej przy ul. [...] w R., bowiem stwierdził, że w tym samym przedmiocie wydane zostały przez Ministra Kultury dwie decyzje, obie rozstrzygające o odmowie skreślenia z rejestru zabytków. Wskazując na powyższe uchybienie Sąd zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy usunięto powyższe nieprawidłowości proceduralne, które doprowadziły do sytuacji, że sprawa skreślenia z rejestru zabytków oficyny wschodniej stanowi przedmiot rozstrzygnięcia dwóch decyzji administracyjnych. Zalecenia te, oparte na założeniu, że również oficyny objęte były wpisem do rejestru zabytków dokonanym w dniu 11 lutego 1992 r. mają w sprawie wiążący charakter z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę kasacyjną.