Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 81/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Gminy Działoszyce uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie, na wniosek Gminy Działoszyce przeprowadził postępowanie w sprawie złego stanu technicznego mostu nad rzeką N. usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] we wsi B., gmina D. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pińczowie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał Gminie Działoszyce umocnienie przyczółków mostu nad rzeką N., usytuowanego na drodze wewnętrznej, na działkach nr ewid. [...] i [...] we wsi B., gmina D., w sposób uniemożliwiający podmywanie podpór (słupów betonowych) oraz uzupełnienie ubytków w nawierzchni drogi przy zjazdach z mostu, w terminie do 15 maja 2015 r. oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie mostu zgodnie z treścią art. 42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.
W uzasadnieniu decyzji PINB w Pińczowie wskazał, że w wyniku tego postępowania ustalił, że przyczółki umocnione deską betonową zostały podmyte i rozsunięte. Podmycie to spowodowało wyrwy w nawierzchni drogi przy zjazdach z mostu. Ponadto ustalono, że most znajduje się w ciągu drogi wewnętrznej, na działkach o nr ewid. [...] i [...], o nieuregulowanym stanie prawnym, będące we władaniu Skarbu Państwa na zasadach posiadania samoistnego, oddanych w zarząd Urzędowi Miasta i Gminy Działoszyce jako drogi lokalne. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika również, że nie zachowały się dokumenty dotyczące budowy mostu oraz, że inwestorem obiektu, który powstał w latach 1990–1994 r. była Gmina Działoszyce.
Gmina Działoszyce wniosła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB w Pińczowie z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na art. 4 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i podniósł, że działki o nr ewid. [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną, a budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie PINB w Pińczowie przyjął, iż inwestorem spornego mostu jest Gmina Działoszyce. Z uwagi na to, że inwestor nie posiada dokumentów dotyczących budowy, organ stwierdził, że doszło do popełnienia samowoli budowlanej i zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ma obowiązek legalizowania obiektu.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił inwestora mostu. Wskazał, że jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, przy czym katalog ten nie jest zamknięty. W związku z brakiem dokumentów dotyczących budowy mostu organ pierwszej instancji przesłuchał świadków mogących mieć wiedzę w tej sprawie, tj. wykonawcę robót i byłego Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyce.
Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z ustaleniami obiekt powstał w latach 1990–1994, a więc gdy obowiązywała ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że ani u inwestora, ani w organach administracji nie zachowało się pozwolenie na budowę, nie uprawnia do stwierdzenia, że obiekt powstał w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu drugiej instancji, ponieważ most jest w złym stanie technicznym, PINB w Pińczowie powinien zastosować art. 66 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Gmina Działoszyce.
W dniu [...] stycznia 2015 r. PINB w Pińczowie wydał decyzję znak: [...] którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał Gminie Działoszyce usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym moście poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na umocnieniu przyczółków mostu oraz uzupełnieniu ubytków w nawierzchni drogi przy zjazdach z mostu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 81/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wskazał, czy i jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Wręcz przeciwnie, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ odwoławczy dopatrzył się uchybienia przepisom prawa materialnego, gdyż jego zdaniem zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 66 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, nie zaś art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. – na podstawie którego orzekł organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie zarzucił uchybienia przepisom postępowania, ale też nie wskazał żadnych okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo że przepis art. 66 Prawa budowlanego, który miałby – zdaniem organu – zastosować w sprawie organ pierwszej instancji kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ustalenia zaś organu pierwszej instancji, zaakceptowane zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bazowały jedynie na zbadaniu osoby inwestora mostu objętego przedmiotem postępowania.
W ocenie Sądu takie uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., naruszając jednocześnie powyższy przepis w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie Sąd podniósł, że nie dokonywał oceny prawidłowości przyjętego przez oba organy ustalenia, że Gmina Działoszyce jest inwestorem obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem, gdyż wobec stwierdzonych uchybień o charakterze formalnym, merytoryczne odniesienie się do tej okoliczności należało uznać za przedwczesne.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 marca 2015 r. wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznając, iż organ nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę w sposób określony w art. 138 § 2 k.p.a. podczas gdy ustalenia organu drugiej instancji wykluczały przyjęcie innego rozstrzygnięcia,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. albowiem nie zostały wyczerpane przesłanki stanowiące hipotezę tego przepisu. Organ drugiej instancji związany tożsamością sprawy nie mógł orzec na innej podstawie prawnej, a to art. 66 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., bowiem na etapie postępowania odwoławczego doszłoby do zmiany przedmiotu postępowania, skutkującego naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, które znajduje odzwierciedlenie w art. 78 Konstytucji, albowiem wydana decyzja byłaby w istocie decyzją w nowej sprawie wydaną w pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej trafnie wskazują na przepisy, które zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. W istocie Sąd pierwszej instancji jako jedyną i najważniejszą przyczynę podjętego rozstrzygnięcia, przyjął naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., temu przepisowi też poświęcił całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nie można zgodzić się z tak przeprowadzoną kontrolą zaskarżonej decyzji, gdyż motywacja organu odwoławczego i ocena przyjętej kwalifikacji a także rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są jasne i zrozumiałe, a co najważniejsze odpowiadają ustaleniom stanu faktycznego sprawy. Zaskarżony wyrok jest zbyt formalistyczny, skupia się na jednym problemie, który nie jest w tej sprawie najważniejszy, co nie sprzyja też szybkiemu załatwieniu sprawy, jak to stanowi art. 7 p.p.s.a. Należy zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że w tym przypadku podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było jedynym właściwym rozstrzygnięciem, prowadzącym do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, na co wskazuje też decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] stycznia 2015 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie była wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Trafnie też podnosi się w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji powinien zamieścić wskazania co do dalszego postępowania, czego brak w tym wyroku.
W zaskarżonym wyroku można dostrzec przerost formy nad treścią, rozważania teoretyczne przesłoniły całkowicie inne praktyczne aspekty tej sprawy, które powinny zmierzać do jak najszybszego jej rozstrzygnięcia i zakończenia i w takim kierunku, jak się wydaje, zmierza decyzja Powiatowego Inspekora Nadzoru Budowlanego w Pińczowie z dnia [...] stycznia 2015 r.
Biorac powyższe pod uwage, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.