Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/16, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. Zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 141 § 4, art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 40 § 2, art. 41 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do zbytniego uproszczenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego wyroku i nierozpoznania istoty zagadnienia proceduralnego, które wyłoniło się w trakcie rozpoznawania sprawy przez organy administracji, tj. zmiany adresu do doręczeń w trakcie postępowania administracyjnego i niepowiadomienia o tej zmianie w prawidłowy sposób przez pełnomocnika procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zaprzeczenia przez WSA skutecznemu doręczeniu;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 16 § 1, art. 40 § 2, art. 41 § 1, art. 110 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, mimo że organ I instancji prawidłowo i skutecznie doręczył wydaną przez siebie decyzję na adres strony, jako wskazany w pełnomocnictwie adres pełnomocnika, przez co weszła ona do obrotu prawnego i związała organ najpóźniej w dniu [...] stycznia 2016 r., a spóźnienie w złożeniu odwołania ma źródło wyłącznie w wewnętrznej relacji strona - pełnomocnik strony lub wynika z zaniedbania pełnomocnika strony w zakresie wykonania jego obowiązków przewidzianych w art. 41 § 1 K.p.a. co również w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zaprzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skutecznemu doręczeniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd pierwszej instancji skoncentrował rozważania prawne wyłącznie na art. 40 § 2 K.p.a., bez uwzględnienia specyfiki sprawy podlegającej ocenie z punktu widzenia art. 41 § 1 K.p.a. Skoro bowiem intencją pełnomocnika strony była zmiana adresu do doręczeń na inny adres niż strony, to powinien był to zrobić przy okazji składania pełnomocnictwa. W innym przypadku, z prostej wykładni tekstu pełnomocnictwa, organ miał prawo wywnioskować, że adres spółki jest jednocześnie adresem pełnomocnika do doręczeń. Argumenty powoływane przez skarżącą pierwszoinstancyjnie spółkę mają tę wspólną cechę, że w cytowanych orzeczeniach organy dysponowały zarówno adresem strony, jak i adresem pełnomocnika. W takiej sytuacji organ nie ma wyboru i doręcza zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. na adres pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie jednak jest inaczej, bowiem w sprawie od razu pojawił się pełnomocnik, który jako jedyny adres do doręczeń wskazał adres strony.
Skoro, jak wskazał autor skargi kasacyjnej, bezspornym jest doręczenie przedmiotowej decyzji na adres wskazany w pełnomocnictwie i pozostawanie pod tym adresem, to najpóźniej w tym dniu pełnomocnik strony mógł dowiedzieć się o jej treści. W dniu [...] stycznia 2016 r. ustał bowiem cel ochrony przepisów o doręczeniu w stosunku do pełnomocnika strony w tym art. 40 § 2 K.p.a., a decyzja zgodnie z art. 110 K.p.a. weszła do obrotu prawnego. W tych okolicznościach pełnomocnik w dniu [...] stycznia 2016 r. uzyskał możliwość zapoznania się z treścią decyzji i najpóźniej ten dzień należało uznać za dzień doręczenia. Zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął najpóźniej w dniu [...] lutego 2016 r., gdyż pełnomocnik nadał je w piętnastym dniu terminu, tj. w dniu [...] lutego 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
W ocenie skarżącego organu Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 16 § 1, art. 40 § 2, art. 41 § 1, art. 110 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że organ I instancji prawidłowo i skutecznie doręczył wydaną przez siebie decyzję na adres strony, jako wskazany w pełnomocnictwie adres pełnomocnika, przez co weszła ona do obrotu prawnego i związała organ. W postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W sprawie, w której Sąd pierwszej instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacji pozbawione są doniosłości prawnej. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ I instancji wadliwie skierował korespondencję do ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki, zawierającej decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wynika wyraźnie, że była ona przeznaczona dla strony - [...] Sp. z o.o., a nie dla radcy prawnego P. M. – pełnomocnika strony. Radca prawny P. M. złożył w dniu [...] listopada 2015 r. pełnomocnictwo, które znajdowało się w aktach sprawy. Obejmowało ono również możliwość wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Organ I instancji uznał, że pełnomocnictwo nie zawierało adresu pełnomocnika, a opatrzone było imienną pieczątką radcy prawnego i pieczęcią mocodawcy tj. [...] Sp. z o.o. Z tych względów korespondencję przeznaczoną dla pełnomocnika, skierowano na adres siedziby Spółki.
Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że skoro organ nie dysponował adresem dla doręczenia korespondencji pełnomocnikowi, to powinien przesłać decyzję na adres siedziby jego mocodawcy z wyraźnym wskazaniem, że adresatem korespondencji jest: "radca prawny P. M.". Ta okoliczność, jak i fakt doręczania korespondencji mocodawcy, a nie pełnomocnikowi spowodowało, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Według art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z przywołanych unormowań jasno wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112).
Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić przy tym należy, że strona ustanawiając pełnomocnika czyni to w określonym celu, chce bowiem ustrzec się przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa, zagwarantować sobie rzetelną ochronę własnych interesów. Jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] był zatem zobowiązany doręczyć, wydaną przez siebie decyzję, pełnomocnikowi skarżącej Spółki – radcy prawnemu P. M. Tylko z tą czynnością wiązały się bowiem wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego określone skutki prawne, do których zalicza się rozpoczęcie biegu terminu do złożenia odwołania. Przesłanie decyzji samej stronie w tym przypadku takich skutków nie rodziło, gdyż nie mogło zostać uznane za doręczenie w rozumieniu przepisów zawartych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynność doręczenia wspomnianej decyzji samej stronie miała zatem w tym wypadku jedynie charakter informacyjny i nie mogła w żaden sposób negatywnie rzutować na uprawnienia procesowe skarżącego.
Skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 K.p.a. Wadliwie doręczona decyzja wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne. Czynność doręczenia decyzji musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a. Ponadto zwraca uwagę, że strona akceptowała doręczanie pism na adres wskazany przez spółkę, "reagowała bez zbędnej zwłoki na ten sposób komunikacji a dopiero w sytuacji, gdy stało się to dla Strony niewygodne, powołała się ona formalnie na przepis art. 40 § 2 k.p.a. jednocześnie ignorując kompletnie art. 110 k.p.a." Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną od chwili jej doręczenia (zob. T. Woś, Glosa do wyroku SN z 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, OSP 1995, nr 3, poz. 50). Z przepisu art. 110 § 1 k.p.a. nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że doręczona nieprawidłowo decyzja wywołuje jakikolwiek skutki prawne. Z treści art. 110 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę, i że tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał.
Natomiast jest on związany wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że dopiero związanie od chwili prawidłowego doręczenia lub ogłoszenia jest związaniem skutecznym i decyzja wchodzi do obrotu prawnego. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 6/13 (NSAiWSA 2014, nr 2, poz.
18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: [...] organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 K.p.a. Data wydania decyzji jest miarodajna dla oceny jej zgodności z prawem. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), oznacza tyle tylko, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe. Z doręczeniem wydanej decyzji ustawa wiąże określone konsekwencje prawne. Po pierwsze, z chwilą doręczenia decyzji stronie organ jest nią związany (art. 110 K.p.a.), co oznacza, że organ ten nie może wydać innej decyzji w sprawie; określane jest to, jako wejście wydanej decyzji do obrotu prawnego. Po drugie, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania [...], a upływ tego terminu, jeżeli strona nie wniosła odwołania powoduje, że decyzja ta z dniem upływu tego terminu staje się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.).".
W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania będzie data doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnikowi strony.
Co do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego, funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
To, czy skarżący kasacyjnie z wnioskami Sądu się zgadza, czy też nie, nie decyduje o naruszeniu wskazanej normy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można bowiem zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni norm prawa materialnego. Inaczej mówiąc nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego aktu, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną