Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 662/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazu odpowiedniej obsady ptaków zależności od wieku na 1m2 powierzchni pomieszczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. na podstawie "art. 3 ust. 1, pkt 5 lit. g) i)" ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287), art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz przeprowadzonej w dniu [...] kontroli stwierdził, że w prowadzonej przez K. A. Fermie Tuczu Drobiu Grzebiącego i Pływającego, gęsi po ukończeniu trzeciego tygodnia życia utrzymywane są w systemie otwartym, a powyżej trzeciego tygodnia życia w przypadku utrzymywania gęsi w pomieszczeniu inwentarskim obsada na m2 przekracza normy. Organ pierwszej instancji nakazał utrzymywanie odpowiedniej obsady ptaków w zależności od wieku na m2 powierzchni pomieszczenia w przypadku utrzymywania gęsi w pomieszczeniu inwentarskim i w systemie otwartym nie utrzymywanie gęsi do szóstego tygodnia życia.
W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 i § 49 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167, poz. 1629 ze zm.) "postąpiono jak w sentencji".
W odwołaniu od tej decyzji K. A., wniósł o jej uchylenie, podając, iż na fermie drobiu posiada 10 pomieszczeń inwentarskich (gęśników), każdy o powierzchni 1000 m2. Oświadczył, że w pomieszczeniach tych odchowuje gęsięta do 3 tygodni życia, po czym przez dalsze tygodnie wypuszczane są one na wybiegi usytuowane przy tych pomieszczeniach. Następnie przewożone są na wolny wybieg (na łąki, place tuczu). Powołując się na powyższe odwołujący stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na naruszenie § 49 ust. 1 pkt 1a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich. Wywiódł, że wbrew twierdzeniom decyzji gęsięta nie są przetrzymywane w systemie otwartym do 6 tygodnia życia, ponieważ "system otwarty" oznacza utrzymywanie zwierząt na wolnych wybiegach, bez możliwości korzystania przez nie z budynku inwentarskiego, a na jego fermie takiej sytuacji nie ma. W związku z powyższym - zdaniem odwołującego się - nie naruszono również § 3 ust. 1 pkt 12 cytowanego rozporządzenia.
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W., na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność wniesienia powyższego odwołania. Na postanowienie to strona wniosła zażalenie.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W., zgodnie z art. 154 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uchylił swoje postanowienie z dnia [...] oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że po rozważeniu okoliczności sprawy należało uznać, iż niesłusznie stwierdzono niedopuszczalność odwołania i dlatego kierując się zasadą ekonomii postępowania - uchylono postanowienie z dnia [...] oraz rozpoznano merytorycznie odwołanie strony. Następnie powołując się na § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 49 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, stwierdzono, iż ze stanu sprawy wynika, że wskazane w przywołanym rozporządzeniu normy nie były zachowane a tym samym decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa.
Na powyższą decyzję K. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 3 ust. 1 i § 49 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich oraz rozporządzenia Komisji Nr 1538/91 (WE) z dnia 5 czerwca 1991 r. wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady Nr 1906/90 (EWG) w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do drobiu i załącznika Nr IV do wyżej wymienionego rozporządzenia Komisji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. z dnia [...] i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty w niej zawarte.
W przesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu piśmie z dnia 16 maja 2006 r. skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego decyzja ta nie zawierała uzasadnienia faktycznego, bowiem w szczególności nie zawierała pomiarów pomieszczeń inwentarskich, w których przebywały gęsi, pomiarów wybiegów, sposobu liczenia oraz ilości gęsi w poszczególnych pomieszczeniach inwentarskich, określenia wieku gęsi i dokumentów, na podstawie których ustalono wiek gęsi w czasie kontroli. Skarżący podkreślił, że bez powyższych faktów niemożliwym było określenie, czy normoobsada gęsi na 1 m2 została przekroczona, czy też nie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę przyjmując naruszenia przepisów procesowych wobec nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności
Wskazując na treść art. 107 § 3 kpa odnoszącego się do wymogu zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego Sąd pierwszej instancji uznał, iż trafnie podniósł skarżący w piśmie z dnia 16 maja 2006 r., że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, gdyż nie posiada uzasadnienia faktycznego. W szczególności w uzasadnieniu tej decyzji nie zawarto pomiarów pomieszczeń inwentarskich, w których przebywały gęsi, pomiarów wybiegów, sposobu liczenia oraz ilości gęsi w poszczególnych pomieszczeniach inwentarskich, określenia wieku gęsi i dokumentów, na podstawie których ustalono wiek gęsi w czasie kontroli. Powyższe ustalenia były niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a ich brak powoduje, że nie jest możliwe dokonanie oceny, czy rzeczywiście przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa normy zostały naruszone.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji w motywach swej decyzji nie zawarł ustaleń faktycznych i sam również ustaleń takich nie poczynił. W szczególności nie można niezbędnych ustaleń zastąpić ogólnym stwierdzeniem, iż "ze stanu sprawy wynika, że wskazane w przywołanym rozporządzeniu normy nie były zachowane". Organ administracyjny ma bowiem obowiązek wskazać, które fakty uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Konkludując uznano, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wbrew nakazom wynikającym w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa nie wyjaśniły w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie poczyniły ustaleń faktycznych, przy czym powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii – Wojewódzki Inspektorat Weterynarii we W. zaskarżając go w całości. Skarżonemu orzeczeniu zarzucam naruszenie przepisów:
§ 49 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r., w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167 z 2003 r., poz. 1629 ze zm.),
* załącznika IV lit. d) Rozporządzenia KOMISJI (EWG) NR 1538/91z dnia 5 czerwca 1991 r. wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1906/90 w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do drobiu (Dz.U.UE.L.91.143.11).
W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że zarzut rzekomego niedopełnienia formalnego uzasadnienia decyzji administracyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. nr [...] z dnia [...] nie jest do końca uzasadniony. Przyznano bowiem, że w/w decyzja administracyjna nie zawierała pomiarów pomieszczeń inwentarskich, w których przebywały gęsi, pomiarów wybiegów dla gęsi (przy stosowanym systemie chowu nie są wymagane), sposobu liczenia oraz ilości gęsi w poszczególnych pomieszczeniach inwentarskich i określenia ich wieku, jednakże w odwołaniu od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w T. nr [...] z dnia [...] strona skarżąca sama oświadczyła, że na fermie drobiu w W. M. "posiada 10 pomieszczeń inwentarskich (gęśników), każdy o powierzchni użytkowej 1000 m2, w których to gęsięta są odchowywane do 3 tygodnia życia, a przez dalsze tygodnie są one wypuszczane na wybiegi usytuowane przy tych pomieszczeniach.
W tym czasie na fermie w 9 gęśnikach przebywało 45 tysięcy sztuk gęsi, co przyjmując deklarowaną powierzchnię, daje obsadę 5 tys. gęsi na jeden kurnik i 5 sztuk / m2", (podpisana przez stronę notatka urzędowa z dnia [...] maja 2004 r. Podkreślono, że obsada ta w przypadku gęsi powyżej 3 tygodnia życia nie jest zgodna z § 49 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r., w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, ponieważ opisane wybiegi nie mogą stanowić powierzchni użytkowej gęśnika.
W związku z powyższym nie można w ocenie strony skarżącej przyjąć za fakt: braku uzasadnienia faktycznego w decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. określenia rzeczywistej normoobsady we wspomnianej fermie K. A. Zarzut uznania systemu utrzymania gęsi jako "system otwarty" zdaniem skarżącego może być uznany za zasadny, ponieważ gęsi maja dostęp do niewielkich wybiegów zlokalizowanych przy pomieszczeniach hodowlanych co nie pozwala uznać ich za powierzchnię użytkową. Jednakże stosowanego sposobu utrzymania gęsi nie można też uznać za "tradycyjny chów z wybiegiem" ponieważ nie spełnia on warunków, określonych w przywoływanym w uzasadnieniu wyroku Rozporządzenia KOMISJI (EWG) NR 1538/91z dnia 5 czerwca 1991, litera "d". Podniesiono, iż wobec przedmiotowej hodowli gęsi zastosowanie ma przepis § 49 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r., w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich Konkludując skarżący podkreślił, że Inspekcję Weterynaryjna ma obowiązek realizowania ustawowych zadań w zakresie nadzoru nad ochroną zwierząt.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. A. wniósł o jej oddalenie wraz z uwzględnieniem odpowiednich kosztów postępowania kasacyjnego podnosząc, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, zaś Sąd pierwszej instancji nie zajmował się kwestią przepisów prawa materialnego. Ponadto dodano, że skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie przepisów:
§ 49 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r., w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 167 z 2003 r., poz. 1629 ze zm.),
- - załącznika IV lit. d) Rozporządzenia KOMISJI (EWG) NR 1538/91z dnia 5 czerwca 1991 r. wprowadzającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1906/90 w sprawie niektórych norm handlowych w odniesieniu do drobiu (Dz.U.UE.L.91.143.11). Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczając treść powołanych przepisów zwalczano pogląd Sądu pierwszej instancji co braku ustaleń poczynionych przez organy przed wydaniem zaskarżonych decyzji.
Mając na uwadze tak sformułowaną skargę kasacyjną, w okolicznościach tej sprawy uznać należy, iż nie w pełni odpowiada ona wymogom pozwalającym na merytoryczne jej rozpoznanie. Przede wszystkim przytaczając postawy kasacyjne wskazano dwa przepisy nie dokonując ich kwalifikacji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego czy też procesowego, jak też nie określono na czym to naruszenie polegało. Natomiast przytoczenie podstaw kasacji polega właśnie na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania czy też oba naruszenia łącznie.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wskazane w skardze przepisy to przepisy prawa materialnego, które można, co wyżej już podniesiono, zaskarżyć poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.
Również niespornym pozostaje to, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji, czy błędne zastosowanie czy niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów zaś w zamian za to obszernie polemizował z ustaleniami faktycznymi, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Wyklucza to możliwość uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodu wad postępowania dowodowego, generalnie nie przechodząc do zastosowania prawa materialnego jak też nie przedstawił wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Zatem jedynym prawidłowym zarzutem zwalczenia stanowiska Sądu w zakresie wskazanych uchybień organu winny być zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego jednak skutecznie w tej sprawie nie uczyniono. Ponadto jak wynika to z analizy uzasadnienia samej skargi kasacyjnej strona skarżąca przyznaje, iż nie dopełniła obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie, co niewątpliwie potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji potrzeby jego uzupełnienia.
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.