Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1794/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1896/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2015 r. znak... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie GINB), decyzją z dnia 13 lipca 2015 r. znak:..., po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody P. z dnia 14 kwietnia 2015 r. znak:... odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 października 1994 r. znak:..., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. P. pozwolenia na budowę budynku letniskowego, wolnostojącego na działce nr... położonej w miejscowości M. gmina F. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody P..

Organ wskazał, że materialno-prawną podstawę badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 października 1994 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r. i przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie nadzoru.

GINB podniósł, że właścicielami działki nr... położonej w miejscowości M. są J. P. oraz M. P.. Organ wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 6 października 1994 r. zatwierdzała projekt kwestionowanej inwestycji na podstawie uchwały Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. Nr... ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia 11 marca 1989 r. Nr..., poz....

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy F. został zatwierdzony uchwałą z dnia 28 grudnia 1987 r. Nr..., nie zaś jak wskazano w decyzji o pozwoleniu na budowę uchwałą Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... Organ wskazał, że przywołany zarówno w badanej decyzji o pozwoleniu na budowę jak również w piśmie Urzędu Gminy F. z dnia 29 grudnia 2014 r. publikator Dziennika Urzędowego Województwa P. pod wskazanym numerem i pozycją nie zawiera ww. uchwały Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr..., jak również uchwały Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr...

Wobec powyższych rozbieżności GINB pismem z dnia 28 maja 2015 r. wystąpił do Urzędu Gminy w F. z prośbą o jednoznaczne wskazanie, czy na dzień wydania kontrolowanej decyzji działka inwestycyjna objęta była ustaleniami uchwały Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... W odpowiedzi Wójt Gminy w F. w piśmie z dnia 9 czerwca 2015 r. wskazał, że dla przedmiotowej działki nr... na dzień 6 października 1994 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr...

Organ po dokonaniu analizy zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... stwierdził, że kwestionowana inwestycja polegająca na budowie domku letniskowego nie narusza ustaleń wskazanego planu dotyczących przeznaczenia terenu. Wyjaśnił, że działka nr... położona jest na terenie obszaru zalewowego rzeki W., oznaczonego w ww. miejscowym planie symbolem 04 ZR. Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu teren ten przeznaczony jest dla funkcji obiektów letniskowych realizowanych w formie domków sezonowych, całorocznych indywidualnych lub zorganizowanych.

Jednocześnie GINB zwrócił uwagę na zapis ww. miejscowego planu dotyczący terenów o symbolu 04 ZR, który stanowi, że "teren w całości znajduje się w obszarze zalewowym W., przed wprowadzeniem stałych obiektów i urządzeń należy wykonać budowle zabezpieczające np. wały przeciwpowodziowe. Wymaga się również wykonania urządzeń zabezpieczających rzekę przed zanieczyszczeniami przez ścieki z ww. obiektów".

Z powyższej treści nie wynika w sposób jednoznaczny, kto jest obowiązany do wykonania budowli zabezpieczających, np. wałów przeciwpowodziowych, jak również na jakim etapie procesu inwestycyjnego takie zabezpieczenie powinno być wykonane. Z ww. zapisu nie wynika, aby powyższym obowiązkiem obarczony był inwestor zabudowy letniskowej, jak również to, że realizacja ww. obiektów zabezpieczających powinna nastąpić przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu zabudowy letniskowej. Określenie "przed wprowadzeniem stałych obiektów i urządzeń" powoduje, że nie można wykluczyć, że możliwe jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę budynku letniskowego, przy czym realizacja budowli zabezpieczającej powinna nastąpić przed przystąpieniem do wykonywania ww. budynku (a nie przed wydaniem pozwolenia na budowę).

W ocenie GINB nieracjonalne jest wywodzenie z powyższego zapisu, że obowiązek wykonania budowli zabezpieczających należy do "inwestora indywidualnego".

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów (tj. § 36, § 37, § 39, § 119, § 253) rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, GINB wskazał, że organ administracji wydający pozwolenie na budowę nie miał obowiązku badania prawidłowości rozwiązań technicznych projektów.

Odnosząc się do podnoszonych kwestii naruszenia warunków technicznych GINB wyjaśnił, że odpowiedzialnymi za wykonywanie samodzielnych funkcji w budownictwie, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej, przepisami i normami oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, właściwą jej organizację i jakość są osoby wykonujące działalność związaną z projektowaniem w budownictwie (art. 19 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.).

W ocenie organu nadzorczego w sprawie nie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) dlatego brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniosła M. P. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która była obarczona rażącym naruszeniem prawa materialnego, polegającym na:

1. 1) wydaniu decyzji w oparciu o uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, która nie weszła do obrotu prawnego z racji jej nieopublikowania (decyzję wydano zatem również bez podstawy prawnej w postaci wymaganego przepisu prawa miejscowego);
2. 2) wydaniu decyzji wbrew jednoznacznemu nakazowi wynikającego z art. 29 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru zgodnie z którymi dotychczasowa decyzja w rażąco wadliwy sposób rozstrzygała o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pomimo tego, że nawet nieprawidłowo przywołany plan zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. nr... z dnia 29 grudnia 1987 r. (bo nieobowiązujący z racji braku promulgacji) wprost przewidywał warunek udzielenia pozwolenia na budowę obiektów położonych w obszarze oznaczonym jako 04 ZR (obszar zalewowy rzeki W.) w postaci wykonania budowli zabezpieczających np. wałów przeciwpowodziowych przed wprowadzeniem stałych obiektów"; "warunek wzniesienia takich obiektów (skutkujący obowiązywaniem decyzji, w rozumieniu art. 162 K.p.a.), jako warunek lub wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót w rozumieniu art. 29 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1974 r., nie został przez organ wydający pozwolenie sformułowany.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nadzorczy trafnie ustalił, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 października 1994 r. znak:..., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę budynku letniskowego nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyli plan sytuacyjny zagospodarowania działki rekreacyjnej (zał. 6 akt sprawy) oraz projekt techniczny domku letniskowego położonego na działce nr... pozostającej w ich użytkowaniu wieczystym. Spełnili wymagania określone w § 46 ust 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru w związku z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., a Kierownik Urzędu Rejonowego w ramach sprawowania nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozytywnie je zweryfikował.

Zdaniem Sądu nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 29 ust 1 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia powyższego przepisu wprost wynika, że warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót określa się w pozwoleniu na budowę w razie potrzeby. Zawarcie w pozwoleniu na budowę warunków i wymagań prowadzenia robót nie jest obligatoryjne i dotyczy wyłącznie kwestii realizacji obiektu, a nie kwestii rozwiązań projektowych za których poprawność jest odpowiedzialny projektant (art. 19 w związku z art. 18 ust 1 i ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Natomiast z treści art. 30 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika jednoznacznie, że organ nie był zobowiązany do badania rozwiązań projektowych w stopniu obligatoryjnym.

Nietrafne w ocenie Sądu były zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia § 36, § 37, § 39, § 119, § 253 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powołane przepisy regulują kwestie jakie powinny być brane pod uwagę przy opracowaniu projektu budowlanego za prawidłowość którego odpowiada projektant.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie znajduje także potwierdzenia zarzut rażącego naruszenia art. 31 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu wymaganego przepisami szczególnymi porozumienia, zgody lub pozwolenia innych organów administracji państwowej. Twierdzenie skarżącej, że wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę wymagało uprzedniego uzgodnienia z organem właściwym w sprawie gospodarki wodnej śródlądowej nie zostało poparte konkretnym przepisem, ani jakimkolwiek dowodem, który nakazywałby powyższe.

Stosownie do § 43 ust 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru pozwolenie na budowę rozstrzygało o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sentencji kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 6 października 1994 r. podano, że decyzja została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy F. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia 11 marca 1989 r., Nr..., poz.... Organ nadzorczy w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że wadliwie został określony w sentencji decyzji numer uchwały, gdyż przywołana uchwała posiada numer... Publikator Dziennika Urzędowego Województwa P. pod wskazanym numerem i pozycją nie zawiera zarówno uchwały Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr..., jak również uchwały Gminnej Rady Narodowej w F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr...

Podjęte przez organ nadzorczy próby odnalezienia publikacji uchwały pozostały bez rezultatu bowiem nie udało się odszukać właściwego dziennika urzędowego. Uzyskano z Archiwum Państwowego w P. uchwałę Gminnej Rady Narodowej w F. nr... z dnia 28 grudnia 1987 r. zatwierdzającą Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy F. i informację z Urzędu Gminy w F. zawartą w piśmie z dnia 9 czerwca 2015 r. z której wynika, że, działka inwestycyjna nr... w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... Brak odnalezienia właściwego dziennika urzędowego województwa P. nie oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... nie obowiązywał. Przepisy plany korzystają jak wszystkie pozostałe regulacje prawa powszechnie obowiązującego z domniemania ustanowienia w przepisany sposób, chyba że uprawniony organ wyeliminował je z porządku prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z tych względów za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej dotyczący wydania decyzji w oparciu o uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, która nie weszła do obrotu prawnego z racji jej nieopublikowania. GINB prawidłowo przyjął, że w dacie wydania badanej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... Po przeprowadzeniu analizy zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... trafnie stwierdził, że kwestionowana inwestycja polegająca na budowie domku letniskowego nie narusza ustaleń wskazanego planu dotyczących przeznaczenia terenu. Z ustaleń planu wynika, że działka inwestycyjna nr... położona jest na terenie obszaru zalewowego rzeki W., oznaczonego w miejscowym planie symbolem 04 ZR.

Zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu teren ten przeznaczony jest dla funkcji letniskowych realizowanych w formie domków sezonowych, całorocznych indywidualnych lub zorganizowanych. Zapis miejscowego planu dotyczący terenów o symbolu 04 ZR stanowi, że "teren w całości znajduje się w obszarze zalewowym W., przed wprowadzeniem stałych obiektów i urządzeń należy wykonać budowle zabezpieczające np. wały przeciwpowodziowe. Wymaga się również wykonania urządzeń zabezpieczających rzekę przed zanieczyszczeniami przez ścieki z ww. obiektów".

Sąd zgodził się ze stanowiskiem GINB, że z powyższego zapisu nie wynika w sposób jednoznaczny, kto jest obowiązany do wykonania budowli zabezpieczających, np. wałów przeciwpowodziowych, jak również na jakim etapie procesu inwestycyjnego takie zabezpieczenie powinno być wykonane. Z tego zapisu nie wynika, aby powyższym obowiązkiem obarczony był inwestor zabudowy letniskowej, jak również to, że realizacja ww. obiektów zabezpieczających powinna nastąpić przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu zabudowy letniskowej. Określenie "przed wprowadzeniem stałych obiektów i urządzeń" powoduje, że nie można wykluczyć, że możliwe jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę budynku letniskowego, przy czym realizacja budowli zabezpieczającej powinna nastąpić przed przystąpieniem do wykonywania ww. budynku (a nie przed wydaniem pozwolenia na budowę). Zdaniem Sądu GINB trafnie wskazał na brak jednoznaczności omawianego zapisu miejscowego planu który powoduje, iż nie można stwierdzić, że kontrolowana decyzja rażąco narusza § 43 ust 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, zatem stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej M. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
2. 1) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi będące konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiły uchybienia polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, dlatego skarga podlegała oddaleniu, a w rezultacie Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów pierwszej i drugiej instancji dotyczącym ostatecznego odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że było obarczone rażącym naruszeniem prawa materialnego, polegającym na:
3. - wydaniu decyzji w oparciu o uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, która nie weszła do obrotu prawnego z racji jej nieopublikowania (decyzję wydano zatem również bez podstawy prawnej w postaci wymaganego przepisu prawa miejscowego);
4. - wydaniu decyzji wbrew jednoznacznemu nakazowi wynikającemu z art. 29 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru zgodnie z którymi dotychczasowa decyzja w rażąco wadliwy sposób rozstrzygała o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że nawet nieprawidłowo przywołany plan, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. nr... z dnia 29 grudnia 1987 r. (bo nieobowiązujący z racji braku promulgacji), wprost przewidywał warunek udzielenia pozwolenia na budowę obiektów położonych w obszarze oznaczonym jako 04 ZR (obszar zalewowy rzeki W.) w postaci wykonania budowli zabezpieczających np. wałów przeciwpowodziowych przed wprowadzeniem stałych obiektów; warunek wzniesienia takich obiektów (skutkujący obowiązywaniem decyzji, w rozumieniu art. 162 K.p.a.), jako warunek lub wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót w rozumieniu art. 29 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1974 r. nie został przez organ wydający pozwolenie sformułowany;
5. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na gruncie tej sprawy i zaniechanie uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji obu organów z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
6. II) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
7. 1) art. 29 ust. 1 w związku z art. 30 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma w tej sprawie przesłanki rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 zdanie drugie ww. przepisu w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia powyższego przepisu wprost wynika, że warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót określa się w pozwoleniu na budowę w razie potrzeby. Zawarcie w pozwoleniu na budowę warunków i wymagań prowadzenia robót nie jest obligatoryjne i dotyczy wyłącznie kwestii realizacji obiektu, a nie kwestii rozwiązań projektowych, za których poprawność jest odpowiedzialny projektant (art. 19 w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), podczas gdy art. 30 Prawa budowlanego z 1874 r. jednoznacznie wymagał od organu przed wydaniem pozwolenia na budowę zbadania prawidłowości rozwiązań technicznych projektu, a w wypadku wykrycia naruszeń, żądać od inwestora sprawdzenia rozwiązań projektu przez rzeczoznawcę budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. polegający na jego zastosowaniu i odnowie uchylenia zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji decyzji odmawiających unieważnienia decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 października 1994 r. znak:... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. P. pozwolenia na budowę budynku letniskowego, wolnostojącego na działce nr... położonej w miejscowości M. gmina F..

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie ww. decyzja z 6 października 1994 r. dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zarzut ten jest niezasadny. W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17, opub. w LEX nr 2473445; wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11, opub. w LEX nr 1244513; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 868/16, opub. w LEX nr 2470957; wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 672/16, opub. w LEX nr 2472381).

Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej, nie wymagającej wykładni sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17, opub. w LEX nr 2473445; wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86; wyrok NSA z 21 stycznia 2000 r. sygn. akt V SA 739/99, opub. w LEX nr 268705). W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że owej oczywistości naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 6 października 1994 r. nie było.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie rażącego naruszenia prawa dokonał Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydając pozwolenia na budowę z 6 października 1994 r. wbrew jednoznacznej treści art. 29 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Nie stanowiło, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze Prawa budowlanego z 1974 r. wydanie ww. decyzji z dnia 6 października 1994 r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołany przepis wprawdzie nakazuje, aby w razie potrzeby w pozwoleniu określić warunki i wymagania które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót budowlanych, ale w okolicznościach tej sprawy brak nakazania inwestorom w decyzji z dnia 6 października 1994 r. obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w zakresie budowli zabezpieczających nie stanowił rażącego naruszenia prawa.

Jak zostało to już wyżej wskazane, rażące naruszenie prawa musi spełnić przesłankę oczywistego naruszenia prawa, a więc takiego które nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości i bez dokonywania jakiejkolwiek wykładni wskazuje na oczywiście błędne zastosowanie danego przepisu. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie upatruje tego oczywistego naruszenia w tym, że wbrew obowiązkowi wynikającego z treści uchwały Gminnej Rady Narodowej we F. z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydając pozwolenie na budowę dla inwestycji w obszarze 04 ZR obligatoryjnie należało zobowiązać inwestorów do wykonania budowli zabezpieczających np. wałów przeciwpowodziowych orasz urządzeń zabezpieczających rzekę W. przed zanieczyszczeniem przez ścieki z projektowanych obiektów. Ten zarzut jest niezasadny już z tego powodu, że jak trafnie podniósł to Sąd pierwszej instancji, nie ma pewności co do tego, czy obowiązek wybudowania wałów przeciwpowodziowych obciążał inwestorów, czy też podmioty zarządzające wodami publicznymi.

To już wskazuje, że nie ma mowy o oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią planu miejscowego a wydanym na jego podstawie pozwoleniem na budowę, w którym nie nałożono na inwestorów obowiązku wykonania budowli zabezpieczających. Ponadto należy zwrócić uwagę i na to, że nawet obowiązek wykonania budowli zabezpieczających dotyczył tylko budowy stałych obiektów i urządzeń, a jak wynika z treści pozwolenia na budowę z 6 października 1994 r. zostało ono udzielone na budowę domu letniskowego. Plan miejscowy w obszarze 04 ZR dopuszczał budowę domków dla funkcji letniskowej sezonowych lub całorocznych. Budynek letniskowy nie może być automatycznie utożsamiany z budynkiem całorocznym. To dodatkowo potwierdza, że pomiędzy treścią pozwolenia na budowę z 6 października 1994 r. udzielonego także skarżącej kasacyjnie a treścią obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru 04 ZR nie występowała sytuacja dokonania w decyzji z 6 października 1994 r. wykładni tego planu w sposób oczywiście nieprawidłowy. Być może jest pewna wątpliwość co do pełnej zgodności ww. decyzji z planem miejscowym, ale w żadnej mierze mnie można mówić o oczywistej bądź rażącej sprzeczności.

Tym samym także dokonana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. w decyzji z 6 października 1994 r. wykładnia § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru, zgodnie z którym pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa.

Nie można też, wbrew stanowisku zajętego przez skarżącą kasacyjnie upatrywać w obszarze 04 ZR planu miejscowego warunku objętego dyspozycją art. 162 K.p.a. Art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje na warunek, ale jako treść rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej i tym samym pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przypadku, gdy strona tego warunku nie spełniła. Skoro zaś w decyzji z 6 października 1994 r. nie było nałożonego na inwestorów żadnego warunku, to i stosowanie art. 162 K.p.a. nie jest w tej sprawie uzasadnione.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie polega na merytorycznym rozpoznawaniu sprawy administracyjnej, ale na badaniu, czy dana decyzja obarczona jest wadą nieważności. Taki sposób procedowania w tej sprawie zastosowały organy administracyjne i trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji za prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącej kasacyjnie także i w tym zakresie, w jakim kwestionuje się obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 grudnia 1987 r. nr... zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej we F. Nie ulega wątpliwości, że taką uchwałę podjęła Gminna Rada Narodowa we F., co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych aktach sprawy administracyjnych, zawierających tekst tejże uchwały uzyskany z Archiwum Państwowego. Jedynie wskazane miejsce publikacji tejże uchwały, tj. Dziennik Urzędowy Województwa P. z 1989 r. Nr..., poz.... nie odpowiada rzeczywistemu miejscu publikacji tej uchwały. W takiej sytuacji w oparciu jedynie o nieprawidłowe podanie miejsca promulgacji ww. planu miejscowego wyciąganie wniosku przez stronę skarżącą kasacyjnie co do nieobowiązywania tej uchwały nie jest ani uzasadnione, ani tym bardziej nie stanowi rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., który wydając w dniu 6 października 1994 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i J. P. pozwolenia na budowę budynku letniskowego wolnostojącego na działce nr... położonej w miejscowości M. gmina F., wprost powoływał się na obowiązywanie ww. planu miejscowego. Błędne podanie miejsca publikacji aktu prawa miejscowego nie powoduje jego nieobowiązywania.

Nie jest zasadny i ten zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji obu organów z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, to nieuzasadnionym było domaganie się uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów administracyjnych odmawiających unieważnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 października 1994 r. jako nie obarczonej żadną przesłanką nieważnościową. Nie nastąpiło naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ani art. 135 P.p.s.a, ani też art. 145 p 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Także i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 w związku z art. 30 Prawa budowlanego z 1974 r. i zasadnie przyjął, że nie wystąpiła w tej sprawie przesłanka rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 zdanie drugie ww. przepisu. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można stwierdzić oczywistego naruszenia planu miejscowego Gminy F. na datę 6 października 1994 r. polegającego na braku nałożenia obowiązku wykonania przez inwestorów dodatkowych robót budowlanych.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdzając decyzją z dnia 6 października 1994 r. projekt indywidualny budowy budynku letniskowego na działce nr... w miejscowości M. nie dokonał zbadania jego prawidłowości. W tej sprawie kwestia zbadania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego i zawartych w nim rozwiązań technicznych nie mogła być przedmiotem rozpoznawania przez organy administracyjne z tej przyczyny, że sprawa ta dotyczy tylko tego, czy decyzja z dnia 6 października 1994 r. znak... jest obarczona jakakolwiek wadą nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

Ponadto skoro przedmiotem tej sprawy jest tylko ocena, czy decyzja z dnia 6 października 1994 r. jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., to ani Sąd pierwszej instancji, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą objąć kontrolą poprawności rozwiązań technicznych zawartych w projekcie budowlanym. Skutkowałoby to bowiem nie tyle oceną zaistnienia przesłanki nieważności decyzji, co ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, niedopuszczalnym w trybie administracyjnego postępowania nieważnościowego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa opisanego w zarzutach skargi kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest, na podstawie art. 184 P.p.s.a., do oddalenia skargi kasacyjnej.