Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 175/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w T. z dnia [...] nr [...], zaskarżoną przez Miasto T. i [...] Sp. z o.o.
Powyższa decyzja utrzymywała w mocy decyzję SKO w T. z dnia [...] nr [...], która stwierdzała nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] ([...] i [...]) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji z rozbudową istniejącej stacji paliw płynnych przy ul. [...] w T..
Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] (nazwanym skargą) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Stowarzyszenie [...], dalej zwane Stowarzyszeniem, wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony w przypadku wszczęcia takiego postępowania.
Zdaniem Stowarzyszenia, Prezydent Miasta T. zaskarżoną decyzją rażąco naruszył prawo i dopuścił do zniszczenia terenu zieleni izolacyjnej, którą powinien chronić. Skoro miejscowy plan przewidywał w tym miejscu zieleń izolacyjną, to niedopuszczalne było lokalizowanie rozbudowanej stacji paliw.
SKO w T. pismem z dnia [...] zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. T. z dnia [...] i postanowieniem z tej samej daty na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuściło Stowarzyszenie [...] do udziału w ww. postępowaniu.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO w T. z dnia [...], postanowienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu "pozostają w oczywistej sprzeczności" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...], obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], dla obszaru terenu przeznaczonego pod modernizację i rozbudowę stacji paliw.
Zgodnie więc z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ww. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest nieważnością.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Spółka z o.o. [...] i Miasto T., podnosząc w swych pismach między innymi to, że inwestycja została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę – decyzja z dnia [...] i została przyjęta do użytku na podstawie zgłoszenia z dnia [...], co spowodowało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestionowana decyzja Prezydenta m. T. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została pozytywnie uzgodniona z Wojewodą (postanowienie z dnia [...]) i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z dnia [...] oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (opinia konserwatorska [...]) i wszystkie te organy badały zgodność z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozbudowa istniejącej stacji paliw odbyła się w pasie drogowym Szosy L. na podstawie porozumienia z Miejskim Zarządem Dróg w T. z dnia [...].
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki planistycznej J.91.ZP, w obrębie której zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja, obejmują obszar o powierzchni [...] ha. Stacja paliw zaś została zlokalizowana na niewielkim fragmencie tego terenu, przy ciągach komunikacyjnych: ul. [...] i przewidzianym w planie objeździe do Centrali [...] i terenów rekreacyjno-sportowych. Skoro zatem miejscowy plan przewidywał dojazd do terenów rekreacyjno-sportowych, to lokalizację stacji paliw w tym miejscu należałoby potraktować jako funkcję uzupełniającą podstawowe przeznaczenie tej jednostki planistycznej, jako terenu rekreacyjno-wypoczynkowego.
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...], dotycząca istniejącej w tym miejscu stacji paliw, została również wydana w oparciu o wcześniej powołany plan miejscowy z [...] r.
Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednak zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na upływ czasu – [...] lat, nie byłoby możliwe. Powyższe wskazuje na to, że decyzja Prezydenta m. T. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97 stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. występują wtedy, gdy organ nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji.
SKO w T. ponownie rozpatrując sprawę nie uznało argumentacji podnoszonej w powyższych wnioskach i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję, Prezydent Miasta T. i [...] Sp. z o.o. podnosili podobne zarzuty, jak wcześniej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. zaskarżoną decyzję uznał, iż obie skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem SKO w T. nie poczyniło ustaleń, które pozwalałyby na przyjęcie za uzasadnioną tezę o sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] z obowiązującym w tej dacie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z załączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. nie wynika, w którym dokładnie miejscu objętym tą jednostką planistyczną położona jest sporna stacja paliw. A zważywszy, że omawiana jednostka planistyczna J.91.ZP obejmuje teren o powierzchni [...] ha, konieczne jest dokładne wskazanie miejsca położenia stacji wobec konsekwentnych i stanowczych twierdzeń strony skarżącej, że sporna stacja położona jest przy ciągach komunikacyjnych. Nie bez znaczenia jest też argument inwestora, że rozbudowa istniejącej stacji paliw odbywała się w pasie drogowym Szosy L. na podstawie porozumienia z Miejskim Zarządem Dróg w T. z dnia [...] i że w tym zakresie nie może być sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu.
Poza tym, przy tak różnorodnych wskazaniach planu dla terenu (J.91.ZP) o powierzchni [...] ha, nie znając usytuowania spornej stacji paliw, można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście modernizacja i rozbudowa stacji paliw istniejącej od [...] r., wybudowanej na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r., jest sprzeczna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T.. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, że rację mają skarżący wskazujący na pozytywne uzgodnienia projektu kwestionowanej decyzji i na brak podstaw do unieważnienia decyzji z dnia [...]. Zanim organ administracji publicznej zdecyduje o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zwłaszcza takiej, z którą związane jest wieloletnie istnienie i funkcjonowanie obiektu budowlanego, musi dołożyć wszelkich starań, aby w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazać istnienie którejś z przesłanek nieważności.
Z przedłożonych zaś Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby organ (SKO w T.), przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zgromadził materiał dowodowy w sposób nakazany przepisami art. 7, 75 i 77 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. Natomiast Sąd nie podziela poglądu, że w niniejszej sprawie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a.
Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika w skardze kasacyjnej zarzuca powyższemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2006 r.:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie prawidłowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] na wskutek błędnej oceny, iż decyzja ta naruszała prawo (art. 7, 75, 77 k.p.a.),
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP to przyjęcie, iż porozumienie (umowa cywilno-prawna) miedzy inwestorem a Miejskim Zarządem Dróg stanowi źródło prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP,
- 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jest przyjęcie, że wydając postanowienie uzgadniające pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wojewódzki Inspektor Sanitarny bada zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W związku z przytoczonymi zarzutami kasacyjnymi wnosi się o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powyższego przepisu. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń prawa mogących wskazywać na nieważność postępowania.
Nie można również uznać za uzasadnione zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrolowana przez sąd administracyjny decyzja SKO, wydana w trybie nieważnościowym bez wątpienia, tak jak to wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, wymagała szczegółowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zważywszy na skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie sprzeczności decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagało szerokiej i wnikliwej analizy postanowień planu, tym bardziej w tym przypadku kiedy te postanowienia są bardzo lakoniczne, ogólnikowe i niejednoznaczne, i dotyczą tak dużego terenu ([...] ha). Przecież nie sposób przyjąć, że cały obszar oznaczony w planie symbolem J.91.ZP mający przeznaczenie: "zieleń parkowa – tereny wypoczynkowe", na którym znajdują się także obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej, ma być pozbawiony sieci drogowej i obiektów o charakterze usługowym, jakimi są stacje paliw.
Byłaby to koncepcja nierealna we współczesnym świecie. Poza tym teren objęty kwestionowaną decyzją zajmuje jedynie ułamek procenta całego obszaru oznaczonego symbolem J.91.ZP ([...] m2) i na tym terenie istniała już stacja paliw od [...] r., czyli jej modernizacja i rozbudowa była nieuniknioną konsekwencją rozwoju i postępu w dziedzinie komunikacji i motoryzacji. Dziwić więc może to co stwierdzono w skardze kasacyjnej, że organ (SKO) stwierdzając nieważność decyzji, "nie musiał czynić dokładnych ustaleń co do położenia (stacji paliw) w obrębie jednostki planistycznej..." Jest to stwierdzenie nie znajdujące żadnego uzasadnienia w przepisach prawa materialnego ani w przepisach postępowania, nie mówiąc o jakiejkolwiek logice i racjonalności postępowania. Wynika z tego, że dla skarżącego Stowarzyszenia celem samym w sobie jest samo stwierdzenie nieważności decyzji. Takie podejście do sprawy może tylko utwierdzać w słuszności rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.
Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. tak łatwo w oparciu o pismo Stowarzyszenia z dnia [...] wszczęło postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], to powinno również z urzędu wykazać skrupulatnie sprzeczności ww. decyzji z ustaleniami planu, gdyż samo zestawienie wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z osnową kwestionowanej decyzji jest w tym przypadku niewystarczające. Tym samym oceniając zaskarżony wyrok, należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 75 i art. 77 k.p.a., co dawało Sądowi podstawy do uchylenia tej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Nietrafny też jest zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej, zarzucający niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd tego przepisu nie stosował ani się do niego nie odwoływał, bowiem bezspornym jest, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, co wynikało również z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast nieporozumieniem jest traktowanie porozumienia pomiędzy inwestorem a Miejskim Zarządem Dróg w T. jako "umowy cywilno-prawnej". Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...], w którym wstępnie "opiniuje" się pozytywnie rozwiązanie włączeń w pas drogowy ul. [...] z przebudowanej stacji paliw pod warunkiem poszerzenia jezdni nowego przebiegu ul. [...] co najmniej o 5,0 m na odcinkach jednokierunkowych. Tak więc pismo to ma charakter opinii, czego niejednokrotnie wymagają przepisy prawa materialnego przed wydaniem decyzji administracyjnej (patrz. np. art. 40 ust. 4 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).
Tego typu uzgodnień, opinii dotyczy też art. 106 k.p.a., są więc to instytucje prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego, jak można by wnioskować z brzmienia pkt 2 skargi kasacyjnej. Uzgodnienia decyzji administracyjnych, zwane czasami opiniami, porozumieniami są instytucjami stosowani prawa i nie mają nic wspólnego z źródłami prawa miejscowego, o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do zarzutu zamieszczonego w pkt 3 skargi kasacyjnej, sformułowanie tam zawarte nie ma odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani też w postanowieniu uzgadniającym Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...], chociaż co do zasady należy przyjąć, iż uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie powinny być dokonywane abstrakcyjnie w oderwaniu od obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I jeżeli nawet to nie wynika wprost, jak wskazano w pkt 3 skargi kasacyjnej z przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to można tę zasadę wyprowadzić z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie można bowiem zapomnieć, że również projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szeregu uzgodnień z właściwymi organami (art. 18 ww. ustawy). Rzecz jasna decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o uzgodnienia z innymi organami podejmuje w ramach posiadanych kompetencji prezydent miasta (wójt, burmistrz).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. ponownie rozpatrując sprawę, powinno też ponownie zweryfikować swoje stanowisko w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu i dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu (na prawach strony) Stowarzyszenia [...]. Postanowienie SKO z dnia [...] w tej ostatniej kwestii zostało wydane bez żadnego uzasadnienia ze strony zainteresowanego Stowarzyszenia i bez przedstawienia jakichkolwiek dokumentów (statut, wypis z rejestru stowarzyszeń itp.). Tymczasem art. 31 § 1 k.p.a. wymaga, aby żądania organizacji społecznej (stowarzyszenia) dotyczyły innej osoby, były uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawiał za tym interes społeczny. Wszystkie te warunki ustawowe w niniejszej sprawie nie były brane pod uwagę przez Kolegium, tak więc samo dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odbyło się z naruszeniem przepisu art. 31 k.p.a. i było przedwczesne.
SKO w T. w zaskarżonej decyzji nie przeanalizowało też, czy Miasto T. w postępowaniu nieważnościowym ma przymiot strony, skoro wcześniej kwestionowaną w tym postępowaniu decyzję wydał Prezydent Miasta T.. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zwrócić uwagę i na tę kwestię.
Oprócz wszystkich wcześniej omówionych kwestii przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w T. powinno wziąć pod uwagę to, czy można stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. z uwagi na brzmienie § 2 tego przepisu.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.