Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wspomnianą decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. H. i D. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], w K. Decyzja ta została przeniesiona decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na rzecz [...] sp.j. z siedzibą w K. W skardze Prokurator Okręgowy w K. (dalej: Prokurator) zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OZ 619/20 oddalił zażalenie Prokuratora na powyższe postanowienie, wskazując, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/19 oddalił skargę Prokuratora. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli Prokurator oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator złożył kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania – tym razem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wniosku Prokurator przedstawił obszerną argumentację, wskazując, że projekt budowlany stanowiący podstawę wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2020 r., poz. 148) w zw. z art. 60 § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), ponieważ nie zapewnia nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w sąsiadującym budynku na [...] w K. W ocenie Prokuratora brak nasłonecznienia w mieszkaniach niewątpliwie stanowi szkodę, nie tylko majątkową, nadto wybudowanie budynku spowoduje trudne do odwrócenia skutki, o ile w ogóle będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego.
Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w konsekwencji pozbawi inwestora możliwości dalszego prowadzenia robót budowlanych i dokończenia budowy naruszającej interesy Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. Zdaniem Prokuratora zasadnym jest zawczasu uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do chwili zakończenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie, z uwagi na znaczny nakład środków finansowych, które inwestor będzie musiał przeznaczyć na realizację zamierzenia budowlanego, jak i czas trwania oraz koszty ewentualnego postępowania o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego.
Dodatkowo, zdaniem Prokuratora, rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych, a w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd, a następnie prowadzenia robót naprawczych w wyniku wdrożenia postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości, mieszkańcy sąsiednich nieruchomości, w szczególności budynku na [...] w K., będą narażeni na uciążliwości związane z robotami budowlanymi.
W piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r. pełnomocnik [...] sp. j. z siedzibą w K. wniósł o nieuwzględnienie przedmiotowego wniosku i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, zaś po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności – o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tych przepisach. Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Niewątpliwie zatem, w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., w ramach postępowania sądowego ze skargi na decyzję w przedmiecie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, istnieje możliwość wstrzymania wykonania aktu będącego przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jako wydanego w granicach tej sprawy, o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę tak, by w okresie do rozpatrzenia skargi, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji lub decyzji wydanej w granicach tej sprawy, nie poniosła ona znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie aktu objętego wnioskiem faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku i wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r.
Okoliczności podnoszone przez Prokuratora dotyczące przekonania, że decyzja, na podstawie której realizowana jest inwestycja, jest niezgodna z prawem, nie stanowią o istnieniu przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji rozpoznawanego wniosku przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także w niniejszej sprawie – decyzji będącej przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania nadzwyczajnego.
Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze czy też w skardze kasacyjnej odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Argumentacja Prokuratora odwołująca się do kwestii wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa niewątpliwie nie może być przedmiotem oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji. Obszernie podnoszona we wniosku kwestia wadliwości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie wymogów związanych z zapewnieniem sąsiedniej nieruchomości normatywnego czasu nasłonecznienia była bowiem przedmiotem merytorycznej oceny zarówno orzekających w sprawie organów administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, a w dalszej kolejności będzie przedmiotem również oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargi kasacyjne w ramach stosownych zarzutów.
Z tego względu w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie może oceniać prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. w aspekcie jej zgodności z prawem, do czego w istocie dąży Prokurator we wniosku o wstrzymanie wykonania. Podkreślić należy, że nawet jeśli przyjąć, czego domaga się Prokurator, że realizacja spornej inwestycji ograniczy istniejącym budynkom sąsiednim dostęp do światła słonecznego ponad normy określone w § 60 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co mogłoby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wykazanie tej okoliczności, a w zasadzie powiązanie jej ze skutkami realizacji decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., wykracza poza zakres rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii na obecnym etapie postępowania nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy. Oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy również o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji. To inwestor przygotowując proces budowlany na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od stopnia zaawansowania wykonywanych robót budowlanych.
W związku z tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi czy też skargi kasacyjnej ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona.
Za wstrzymaniem wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogła zatem przemawiać zawarta w rozpoznawanym wniosku argumentacja Prokuratora odnosząca się do kwestii grożącej inwestorowi znacznej szkody w postaci poniesienia kosztów robót budowlanych powstałych w przypadku kontynuowania inwestycji, jak i wynikających z ewentualnej konieczności przywrócenia stanu poprzedniego. Trafnie podkreślono w piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r., że tylko inwestor jest w stanie ocenić, jakie zachowanie jest dla niego korzystne. W przypadku, gdyby kontynuowanie inwestycji zagrażało inwestorowi, sam jest wszakże władny wstrzymać inwestycję. Nie może ujść uwadze, że objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana w 2013 r., tj. niemal osiem lat temu, zaś decyzja organu pierwszej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności – przed trzema laty a pięć lat po decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie dalsze prowadzenie budowy jasno wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor uznał za niekorzystne dla niego, a co za tym idzie wywodzenie szkody w ten sposób jest założeniem błędnym.
Co nie mniej istotne, wniosek Prokuratora nie uwzględnia stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji. Do pisma z dnia 29 stycznia 2021 r. załączono kopię strony z dziennika budowy, z której wynika, że 23 grudnia 2020 r. ukończono stan surowy otwarty. Stan realizacji inwestycji potwierdza dodatkowo załączona w ww. pisma fotografia. W tej sytuacji nawet ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłoby odnieść zamierzonego przez wnioskodawcę skutku. W sytuacji znacznego zaawansowania inwestycji polegającej na budowie budynku, gdy – jak w niniejszej sprawie – doprowadzono ją już do stanu surowego otwartego (wzniesione zostały m.in. ściany murowane nośne, elementy stropodachu), wydanie przez Sąd postanowienia w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. w żaden sposób nie jest w stanie odwrócić zmian, jakie zdążyły już wystąpić w zagospodarowaniu terenu.
W tym stanie sprawy nie można zatem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W rozpoznawanym wniosku nie wykazano, w jaki sposób wstrzymanie wykonania powyższej decyzji zagwarantuje ochronę przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.