Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3189/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej uchwały w części, w której stanowi: "oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie.".
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. W rozdziale 5 uchwały, zatytułowanym: "Warunki przyłączenia do sieci", w § 15 zawarto postanowienia: "przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, z zastrzeżeniem postanowień paragrafu 18 oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Jako bezpośrednią podstawę prawną uchwały nr [...] wskazano przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.).
Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] złożył skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w [...], zarzucając jej istotne naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji, art. 1, art. 18 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U z 2017 r., poz. 827), ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2006 r., Nr 123, poz.858, ze zm.), polegające na uznaniu że wskazane przepisy zawierają upoważnienie do podejmowania uchwał dotyczących warunków podłączenia do gminnych sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnej – obowiązku ponoszenia opłaty wodociągowej, gdy tymczasem w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje radzie miejskiej uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być powołane w podstawie kwestionowanej uchwały przepisy art. 19 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały gmina mogła podejmować uchwały w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, co wynika z brzmienia art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g., jednak przepis art. 19 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków takiego upoważnienia nie daje. Oznacza to, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 u.s.g.
Jednocześnie Prokurator stwierdził, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego i z art. 84 Konstytucji wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie w całości skargi na uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy [...], zaś z ostrożności procesowej wskazała, że stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] powinno dotyczyć wyłącznie jej części tj. w zakresie części postanowienia § 15 o treści: "oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie". Zdaniem organu uchwała jest zgodna z przepisami art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zakresie w jakim w § 15 stanowi, że "Przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może nastąpić po spełnieniu warunków przyłączenia, z zastrzeżeniem postanowień § 18 oraz po wniesieniu opłaty za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie".
Przedmiotowe postanowienie uchwały, wbrew stanowisku skarżącego, nie nakłada na odbiorców usług bezwzględnego obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci, a stanowi jedynie normę o charakterze semiimperatywnym skierowaną do przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego umożliwiającą na wprowadzenie do taryfy stawek opłat za przyłączenie do sieci wod-kan, które wynikają wprost z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701).
Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 14 lutego 2018 r. skarżący zmodyfikował skargę, wskazując że wnosi o stwierdzenie nieważności § 15 uchwały jedynie w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd Wojewódzki stwierdził, że w spornej treści zaskarżonej uchwały, czyli w jej § 15 Rada Miejska w [...] wprowadziła obowiązek poniesienia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, podczas gdy żaden przepis ustawowy nie daje organowi gminy uprawnienia do nałożenia takiej opłaty. W świetle bowiem art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ani akty wykonawcze nie przewidują możliwości decydowania w regulaminie o opłatach za przyłączenie do sieci ani dla przedsiębiorstwa ani dla gminy, stąd też dokonanie regulacji w tym zakresie w regulaminie, będącym aktem prawa miejscowego nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd meriti stwierdził, że ani przepisy art. 15 ust. 2 i ar.15 ust. 4 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ani art. 19 ust. 2 tej ustawy nie dają gminie uprawnienia do zamieszczenia w uchwale dotyczącej Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków treści zawartych w § 15 w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała w części wskazanej na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. narusza prawo, dlatego na podstawie przepisu art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargą kasacyjną Rada Miejska w [...] zaskarżyła w całości opisany wyżej wyrok, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
- a) art. 3 § 2 pkt 5 w zw. art. 147 § 1 i w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności § 15 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona w całości;
- b) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie nienależytej kontroli administracji publicznej w zakresie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] i w rezultacie stwierdzenie nieważności jej § 15 w sytuacji, gdy uchwała nie narusza prawa, a skarga Prokuratora Rejonowego w [...] powinna zostać oddalona w całości;
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
- a) art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu na dzień 17 grudnia 2014 r.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w rezultacie, że art. 19 tej ustawy nie dawał podstaw do wprowadzenia do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (zwanego dalej "regulaminem") postanowienia o "opłatach za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie";
- b) art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie daje on gminie uprawnienia do zamieszczania w uchwale dotyczącej regulaminu obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie, w sytuacji gdy w/w art. 15 ust 2 w ogóle nie dotyczy spraw dotyczących opłat nakładanych przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego na odbiorców usług a jedynie rozkładu kosztów w procesie przyłączania nieruchomości do sieci ani nie dotyczy zakresu merytorycznego lub formalnego samego regulaminu;
- c) art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie daje on gminie uprawnienia do zamieszczania w uchwale dotyczącej regulaminu obowiązku wniesienia opłat za przyłączenie w wysokości określonej w obowiązującej taryfie, w sytuacji gdy w/w art. 15 ust 4 wprost wskazuje, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, przy czym przepis ten nie wyklucza możliwości określenia w regulaminie, jako "warunku przyłączenia do sieci", dodatkowej opłaty za przyłączenie.
Wskazując na powyższe zarzuty Rada Miejska w [...] wniosła o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub
- - zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie w całości skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na przedmiotową uchwalę Rady Miejskiej w [...];
- - zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w [...] kosztów postępowania według norm przepisanych;
- - rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej zarzutami. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.
W warunkach przedmiotowej sprawy, mimo że regułą jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności, usprawiedliwione wydaje się odstępstwo od tej zasady.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić trzeba, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy – a regulamin dostarczania wody stanowi akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, do uchwalania zaś regulaminu jest legitymowana rada gminy, na której obszarze regulamin będzie obowiązywał.
Zgodzić się należało z Sądem pierwszej instancji, że jednoznaczna treść § 15 zaskarżonej uchwały, wskazująca na odpłatność przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oznacza, że podłączenie nieruchomości do sieci jest odpłatne, nawet mimo tego, że Rada Miejska nie określiła w samej uchwale wysokości takiej opłaty ani mechanizmu jej obliczania. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowią m.in., że realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym (pkt 2) – szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz (pkt 4) warunki przyłączania do sieci.
Na gruncie wymienionych przepisów rozróżnić należy obowiązek ponoszenia kosztów: "realizacji budowy przyłączy" od kwestii kosztów samego przyłączenia nieruchomości do sieci. Skoro w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy ustanowiony został wyraźnie tylko obowiązek ponoszenia kosztów "realizacji budowy przyłączy", to nie jest dopuszczalne wprowadzanie w drodze regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1), obowiązku dokonywania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. Jak stanowi art. 19 ust. 2 pkt 3, regulamin określa m.in. sposób rozliczania w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, ale nie może nakładać na odbiorców usług opłat, które nie są przewidziane wyraźnie w przepisach ustaw.
Zważywszy, że uchwała ustanawiająca wspomniany Regulamin jest aktem prawa miejscowego wskazać trzeba na przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że szczegółowe umocowanie konkretnych organów (w tym wypadku Rady Miasta) do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Zasada, zgodnie z którą akty prawa miejscowego mogą ustanawiać organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach (przedmiotowych i podmiotowych) zawartych w ustawie została wyznaczona w art. 94 Konstytucji RP. Z powyższego wynika obowiązek organów administracyjnych stanowiących akty prawa miejscowego przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego im przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1658/11, dostępny [w:] CBOSA).
W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, CBOSA). Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12; oraz wyroki WSA z dnia: 1 sierpnia 2006 r., II SA/Wr 378/06; 1 sierpnia 2010, II SA/Ke 709/10; 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 388/11; 17 grudnia 2013 r., II SA/Lu 438/13; 15 stycznia 2015 r., II SA/Lu 182/14; 20 stycznia 2015 r., II SA/Lu 167/14, dostępne, [w:] CBOSA).
W niniejszej sprawie kwestionowany przepis Regulaminu stanowi, że warunkiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest odpłatność. Stąd taki element przymusu czyni ten obowiązek daniną publiczną, narzuconą jednostronnie i warunkującą usługę polegającą na przyłączeniu do sieci. Odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem, od spełnienia którego uzależnione będzie przyłączenie nieruchomości do urządzenia komunalnego.
Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mógł stanowić podstawy do ustalenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków ponoszenia opłat przez odbiorców (użytkowników sieci). Nakładane na odbiorców usług opłaty muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Samo zatem użycie w omawianym § 15 uchwały zwrotu normatywnego: "wniesienie opłaty" – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – oznacza konieczność poniesienia wydatków związanych z czynnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, dokonaną na rzecz zainteresowanej osoby, tj. w tym wypadku samego przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, co jak już wyżej wykazano jest niedopuszczalne.
Oceny tej nie zmienia nawet okoliczność, że opłata taka w zaskarżonej uchwale nigdzie nie została określona, zarówno jako opłata w konkretnej wysokości, czy choćby jako opłata o określonym mechanizmie ustalanie jej wysokości.
W świetle powyższych okoliczności, które nie zostały zakwestionowane ani podważone, nie można podzielić zarzutu o naruszeniu wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 5 w zw. art. 147 § 1 i w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.