Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXIII/477/2012 w przedmiocie uregulowania zasad wydawania przez Miasto Gliwice periodyków.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). W sprawach skarg wnoszonych w trybie tego przepisu stosuje się art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli przed jego upływem organ administracji publicznej doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, pełnomocnik strony skarżącej wezwał Radę Miejską w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ gminy nie udzielił w rozpoznawanej sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Za taką odpowiedź nie można bowiem uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gliwicach z 11 lutego 2013 r., sporządzonego w imieniu Komisji Statutowej. Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchwała organu samorządowego jest więc taką formą działania kolegialnego organu samorządowego, której wynik stanowi akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym.
Jak wynika z akt sprawy oraz akt administracyjnych, Rada Miejska w Gliwicach nie zajęła żadnego stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach w piśmie z 11 lutego 2013 r. działał w imieniu Komisji Statutowej Rady, do której nie zwracał się skarżący. Taka Komisja jest organem wewnętrznym Rady i nie jest organem właściwym do udzielenia odpowiedzi. Działa na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, który przewiduje, że rada może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, określając przedmiot działania oraz skład osobowy.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Rada Miejska w Gliwicach nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z tej przyczyny w niniejszej sprawie miał zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną złożył wezwanie w dniu 4 stycznia 2013 r., a więc wskazany termin do wniesienia skargi upływał w dniu 5 marca 2013 r. Tymczasem pełnomocnik wniósł skargę w dniu 14 marca 2013 r., czyli po upływie sześćdziesięciodniowego terminu.
M. J., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, które zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
- – art. 53 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący wniósł skargę w terminie spóźnionym, podczas gdy skarżący wniósł skargę w terminie 30 dni od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa;
- – art. 14 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 19 Statutu Miasta Gliwice, przez uznanie, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach w piśmie z 11 lutego 2013 r. nie działał w imieniu Rady Miasta;
- – art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Rada Gminy może udzielać odpowiedzi wyłącznie w formie uchwał, podczas gdy komentarz do tego przepisu wyraźnie wskazuje, że Rada może udzielać wyjaśnień i odpowiedzi również w innej formie;
- – art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym błąd w ustaleniach faktycznych przez uznanie, że Rada Miejska w Gliwicach nie zajęła żadnego stanowiska w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r.
Wnoszący skargę kasacyjną złożył ponadto wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, między innymi, że skoro w piśmie z 11 lutego 2013 r. zawarto stwierdzenie, że pismo to wystosowano "w odpowiedzi na otrzymane w dniu 04.01.2013 r. wezwania imieniem M. J. i Prezydenta Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa", to pismo to należy uznać właśnie za odpowiedź. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w ostatnim dniu trzydziestodniowego terminu, który biegł od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Ponadto art. 14 ustawy o samorządzie gminnym nie mówi wprost, że rada gminy może wypowiadać się wyłącznie w formie uchwały. Przeciwny wniosek wypływa zaś z lektury pierwszych zdań komentarza do tego przepisu. (A. Szewc, Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., LEX 2012). Z kolei z innego komentarza wynika, ze uchwała nie jest jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady ([red.] A. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., ABC 2012).
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że zgodnie z § 19 Statutu Miasta Gliwice do obowiązków Przewodniczącego Rady Miejskiej należy w szczególności reprezentowanie Rady Miejskiej na zewnątrz oraz podpisywanie uchwał Rady Miejskiej i bieżącej korespondencji. Tym samym, Przewodniczący Rady Miejskiej był władny do podpisania w imieniu Rady Miejskiej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a pismo z 11 lutego 2013 r. należy uznać za taką odpowiedź i oficjalne oświadczenie woli Rady Miejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie a art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy pismo z 11 lutego 2013 r. stanowiło odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli bowiem tak było, to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiono w terminie (wynoszącym trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi). Natomiast, jeżeli pismo to nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie, to skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona po terminie (wynoszącym sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Stanowiska tego nie kwestionują strony niniejszego postępowania.
Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Uwzględnienie treści wyżej wskazanego przepisu nie zmienia oceny, że pismo z 11 lutego 2013 r. nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach działał bowiem w imieniu Komisji Statutowej Rady Miejskiej w Gliwicach, będącej wnioskodawcą zaskarżonej uchwały, a nie w imieniu Rady Miejskiej w Gliwicach, która wydała tę uchwałę. Wynika to, w szczególności, z samej treści pisma z 11 lutego 2013 r. Nie ma zaś żadnych podstaw (ani w ustawie ani w statucie Miasta Gliwice), aby uznać, że Komisja Statutowa Rady Miejskiej w Gliwicach, udzielając odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, działała w imieniu Rady Miejskiej w Gliwicach.
Nie można również przyjąć, nawet w świetle § 19 Statutu Miasta Gliwice, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Gliwicach reprezentuje tę Radę, nawet jeżeli podpisuje pisma kierowane przez Komisję Statutową Rady Miejskiej w Gliwicach. Rozległa argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, a dotycząca próby wykazania, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi mieć formy uchwały rady gminy, jest więc bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.
Stanowiska powyższego nie może zmienić nawet fakt, że w piśmie z 11 lutego 2013 r., podpisanym między innymi przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gliwicach, wyraźnie zaznaczono, że jest ono kierowane "w odpowiedzi" na wezwanie do naruszenia prawa. Mogło to spowodować u wnoszącego skargę kasacyjną trudności ze zrozumieniem charakteru tego pisma. Nie sposób jednak przyjąć, wobec jednoznacznej oceny prawnej wskazanej wyżej, że niejasny sposób sformułowania pisma z 11 lutego 2013 r. powoduje, że pismo to stanowi odpowiedź na wezwanie do naruszenia prawa, wystosowaną przez Radę Miejską w Gliwicach.
Skoro zatem, jak wynika z powyższego, Rada Miejska w Gliwicach nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to w niniejszej sprawie miał zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną złożył wezwanie w dniu 4 stycznia 2013 r., a więc wskazany termin do wniesienia skargi upływał w dniu 5 marca 2013 r. Tymczasem pełnomocnik wniósł skargę w dniu 14 marca 2013 r., czyli po upływie sześćdziesięciodniowego terminu.
W tych okolicznościach nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 19 Statutu Miasta Gliwice.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.