Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1801/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 62/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. i P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] września 2012 roku nr [...], znak [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz D. ustalił na rzecz Z. Spółki Jawnej w D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] przy ul. W. w D., gm. D.. W sentencji decyzji określono rodzaj i zakres inwestycji – 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz 1 budynek wielorodzinny z możliwością usługi zlokalizowanej w parterze budynku, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych została ustalona na 25 m, budynków lub wiat garażowych do 15 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków mieszkalnych została ustalona do 9,8 m, lecz nie więcej niż trzy kondygnacje naziemne, zaś budynków lub wiat garażowych do 5,3 m. Kąt nachylenia dachów został ustalony w przedziale od 20 do 35 stopni, natomiast wysokość kalenicy do 12,50 m.

Od powyższej decyzji odwołali się P. G., M. D., T. D. oraz M. D..

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy a organ należycie uzasadnił sposób jego wyznaczenia. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone "wokół działki budowlanej" w sposób jednakowy, co oznacza, że granice te zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W tym stanie rzeczy, podnoszone przez skarżących w odwołaniu zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie ustalenia obszaru analizowanego zostały uznane za nieuzasadnione. W sprawie wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca część opisową i graficzną – mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Z przedmiotowej analizy wynika, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa o różnych funkcjach, w tym znajdują się budynki wielorodzinne na działkach [...] i [...], położone przy drodze publicznej – ul. P., stanowiącej dojazd do terenu planowanej inwestycji poprzez niepubliczną drogę – W..

Ponadto wskazano, że na rozpatrywanym terenie położone są również budynki pełniące funkcję usługową (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne oraz budynki pełniące funkcję usługową, to planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w sąsiedztwie zgodnie z art. 61 u.p.z.p. oraz z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ I instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób niebudzący wątpliwości do warunku wskazanego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wskazując co najmniej jedną działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w stosunku do planowanej funkcji usługowej.

W niniejszej sprawie organ wyznaczył linię zabudowy wynoszącą odpowiednio: od ul. [...] – 6,0 m od granicy z działką drogową nr [...] (przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce [...]); od ul. W. – 7,0 m od granicy z działką drogową nr [...] (przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...]). Dla nowej zabudowy od strony drogi na działce nr [...] organ pierwszej instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,0 m od tej granicy, argumentując powyższe zachowaniem szpaleru drzew oraz możliwością poprawy parametrów drogi. Kolegium uznało powyższe wyznaczenie obowiązujących linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem za prawidłowe. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 22,09%, tymczasem organ pierwszej instancji określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na 30%.

Organ I instancji skorzystał z możliwości, o której mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. możliwości wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. W ocenie Kolegium bezsprzecznie rozważania organu I instancji zawarte w analizie dowodzą, iż wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest prawidłowe. Kolegium podzieliło zatem argumentację organu I instancji wskazującą przesłanki, które przesądziły o ustaleniu powyższego wskaźnika w sposób określony w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

Kolegium podniosło, że w zaskarżonej decyzji zgodnie z § 6 ust. 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych – do 25,0 m (nie uwzględniając garaży) oraz dla budynków garażowych lub wiat garażowych – do 15,0 m. Średnia dla tego obszaru wyniosła 14,2 m. Organ skorzystał z więc z uprawnienia odejścia od zasadniczego sposobu określania tego parametru. W obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa, której szerokość elewacji frontowej w dużym stopniu jest zróżnicowana. Tym samym zasadnym było zdaniem organu określenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy, a na zasadzie kryterium funkcji zabudowy. Organ I instancji odstąpił również od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi na działkach sąsiednich.

Jako uzasadnienie powyższego odstępstwa od podstawowej metody wyznaczania parametrów technicznych zabudowy określonej w § 7 cyt. rozporządzenia wskazano, że żadna z działek mających wspólną granicę z terenem inwestycji nie jest zabudowana w sposób pozwalający na przedłużenie wysokości krawędzi elewacji, gzymsu lub attyki wyznaczając tym samym wartości dla budynku mieszkalnego. Tym samym korzystając z § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia organ ustalił inną wysokość, tj. do 9,8 m dla budynków mieszkalnych, lecz nie więcej niż trzy kondygnacje naziemne oraz dla budynków lub wiat garażowych do 5,3 m w tym ewentualna balustrada tarasu. Kolegium podkreśliło, że w analizowanym obszarze występuje ogromna różnorodność form zabudowy w sąsiedztwie, przez co przyjęta przez organ I instancji wysokość nawiązuje w tym zakresie do występujących w obszarze analizowanym budynków mieszkalnych i garażowych. Zdaniem Kolegium to rozwiązanie było właściwe z uwagi na tożsamość funkcji i istnienie w sąsiedztwie budynków zbliżonych do wnioskowanej wysokości elewacji frontowej czy gzymsu lub okapu.

Na podstawie analizy zabudowy na sąsiednich działkach oraz w oparciu o treść § 8 rozporządzenia organ oparł z kolei ustalenia co do geometrii dachu budynku. Maksymalną wysokość budynku liczoną od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych wskazano na 12,5 m. Dodatkowo układ połaci dachowych określono na dach dwu lub wielopołaciowy z dopuszczeniem daszków o innej formie nad dodatkowymi częściami budynku jak: wiatrołapy, wejścia, wykusze, wiaty itp. Z kolei kąt nachylenia określono w przedziale 20-35 stopni, natomiast pokrycie dachu głównego określono na dachówkę, blachę dachówkową lub tytanowo-cynkową. Geometrie dachów budynków lub wiat garażowych wskazano jako dach płaski lub stropodach w formie tarasu.

Dalej Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej (ul. P.) poprzez dojazd przez drogę gminną niepubliczną (ul. W.), a ponadto teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskowane działki nr ewid. [...] oraz [...] wg mapy sytuacyjno-wysokościowej są oznaczone symbolem Ba – obszar miasta nie wymagający powyższej zgody. Zdaniem Kolegium, lokalizacji planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz inne przepisy prawa.

Ustalone przez organ I instancji warunki zabudowy Kolegium uznało za określone prawidłowo. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Projekt decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że szczegółowe uzasadnienie zostało zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od poprzednio wydanej decyzji w sprawie, które Kolegium uznało za nieuzasadnione.

Skargą T. D. i P. G. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo, że żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem skarżących, decyzja organu I instancji wydana została na potrzeby inwestora z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zarówno analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uzasadnienie decyzji sporządzone zostały w sposób tendencyjny i stwarzający jedynie złudzenie, że poszczególne warunki stawiane przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Do nieprawidłowości doszło już na etapie wyznaczania granic obszaru analizowanego. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił sposobu wyznaczenia tego obszaru, jednak zdaniem skarżących został on wyznaczony w sposób znacznie przekraczający wytyczne stawiane przez § 3 rozporządzenia i "rozciągnięty" tylko po to aby zmieściły się w nim obiekty, które pozwalają znaleźć nawiązanie do inwestycji planowanej. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji poprzestało jedynie na stwierdzeniu, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.

Nie wiadomo jednak co legło u podstaw takiego stwierdzenia, bowiem SKO na to nie wskazuje. Organ ten również w żaden sposób nie wyartykułował uzasadnienia podejmowanych przez siebie w omawianym zakresie czynności. Analiza graficzna stanowiąca załącznik do decyzji nie została sporządzona w sposób prawidłowy i jest niepełna. Nie objęła ona bowiem wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. W istocie analiza ograniczyła się tylko do tych działek, które zdaniem organu pierwszej instancji pozwalały ustalić warunki zabudowy. Takie postępowanie organu jest niezgodne z przepisami oraz świadczy o jego tendencyjności.

Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja stanowi klasyczny przykład zwartej zabudowy wielorodzinnej (blokowisko). Takiej funkcji w obszarze analizowanym nie ma. Co prawda przewidziane jest także powstanie jednego lokalu o funkcji handlowo usługowej, co jednak nie zmienia faktu, iż główną funkcją inwestycji będzie funkcja mieszkaniowa. Dlatego też powoływanie się w decyzji na to, że na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]znajdują się budynki pełniące funkcje usługowe jest nieuprawnione. W pobliżu nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, istnieje oczywiście funkcja mieszkaniowa, jednak jest ona reprezentowana wyłącznie przez budynki o takim charakterze i gabarytach.

Również budynki "wielorodzinne" zlokalizowane na działkach [...]i [...]są znacznie mniejsze niż te, których wzniesienie planuje inwestor. Budynki, które zdaniem organu I instancji mają uzasadniać wybudowanie przez inwestora budynków trzykondygnacyjnych powołane zostały tendencyjnie. Przyrównywanie tych relatywnie niewielkich budynków do planowanej inwestycji jest nadużyciem zarówno jeśli chodzi o gabaryty, intensywność wykorzystania terenu, uciążliwość dla sąsiadów jaki i funkcje oraz przeznaczenie. Nadużyciem jest również uznanie budynków wchodzących w skład szpitala jako budynków o funkcji usługowej. Budynki szpitalne stanowią bowiem obiekt użyteczności publicznej, która to funkcja w planowanej inwestycji z całą pewnością nie będzie kontynuowana. Niewłaściwym jest również odwoływanie się do zlokalizowanych na wschodnim skraju obszaru analizowanego bloków wielorodzinnych, albowiem działka na której znajdują się te zabudowania nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka na której planowana jest inwestycja.

Podobna uwaga odnosi się do budynków wchodzących w skład osiedla położonego przy ul. M. W ocenie skarżących, niepełność analizy polega także na ograniczeniu się do podania cyfrowo wielkości określonych wskaźników. Jednocześnie analiza nie zawiera opisu procesów myślowych, w wynik których doszło do ustalenia ostatecznego wyniku. Z analizy wynika, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi 22,09%. Tymczasem organ określił ten wskaźnik na 30%, co oczywiście samo w sobie jest dopuszczalne, jednak wymaga szczegółowego uzasadnienia, czego zarówno w analizie, jak i w decyzji zabrakło.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza należało uznać za zasadne w zakresie odnoszącym się do sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Sąd podkreślił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Z regulacji tej wynika, że wielkość obszaru analizowanego może ulec zwiększeniu (poprzez wyznaczenie jego granic w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem), jednak organ wydający decyzję powinien w przekonujący sposób wyjaśnić przyczyny tego zabiegu.

W niniejszej sprawie odległość granic obszaru analizowanego od działek objętych wnioskiem uległa zwiększeniu z 661,47 m (trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem – 220,49 m) do 680 m. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przyczyn tego zwiększenia. Nie było ono znaczne, wyniosło bowiem niecałe 20 m, jednakże brak ten jest o tyle istotny, że w obszarze analizowanym, tuż przy jego granicach znalazło się kilka działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (działki o numerach początkowych [...] oraz [...] i [...]), a więc budynkami o większej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Ponadto w treści pkt 7.1 analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu omawiana odległość została określona na 661,5 m, natomiast w treści decyzji mowa jest jedynie o odległości 680 m. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (co znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych), jednakże przyczyny zwiększenia obszaru analizowanego powinny to zostać przez organ w sposób przekonujący uzasadnione zwłaszcza w sytuacjach, gdy wywiera istotny wpływ na wynik sprawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego.

Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren.

Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 6 ust. 2). W analizie średnia szerokość elewacji frontowej została ustalona na 14,2 m, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyniosła ona 13,9 m, zaś dla zabudowy wielorodzinnej 35,5 m. Ustalając szerokość elewacji frontowej dla budynków objętych planowaną inwestycją na 25 m organy powołały się w szczególności na usytuowanie na działce nr [...] przy ul. P. budynku mieszkalnego wielorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 24 m i trzech kondygnacjach.

W sytuacji zatem, gdy granice obszaru analizowanego znajdowały się w odległości ponad 600 m od działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla osiedla składającego się z łącznie piętnastu budynków wielorodzinnych, organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę fakt istnienia jednego budynku o podobnych parametrach, usytuowanego w odległości ponad 500 m od terenu planowanej inwestycji, zupełnie pomijając fakt usytuowania kilkudziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jedno lub dwukondygnacyjnych, o mniejszej szerokości elewacji frontowej od budynków stanowiących planowaną inwestycję, w znacznie mniejszej odległości od działek objętych wnioskiem, częściowo nawet w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu. Podobnie rzecz się ma z określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do wysokości 9,8 m – nie więcej niż trzy kondygnacje. Stosownie do treści § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w myśl § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. W decyzjach powołano się (za analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) na znaczną różnorodność form zabudowy w sąsiedztwie, jednak podstawę do określenia górnej krawędzi elewacji frontowej budynków stanowiących planowaną inwestycję stanowiło kilka budynków trzykondygnacyjnych wskazanych w obrębie obszaru analizowanego, przy czym organy orzekające w sprawie nie odniosły się do faktu istnienia na tym obszarze wielu budynków jedno lub dwukondygnacyjnych. Tymczasem w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nakazuje brać pod uwagę sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Pojęcie "co najmniej jednej działki sąsiedniej" nie oznacza, że ustalając warunki zabudowy organ może się ograniczyć tylko do jednej czy kilku pojedynczych działek w obrębie obszaru analizowanego i wydać swoje rozstrzygnięcie nie odnosząc się nawet do reszty zabudowy w granicach tego obszaru. Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż z punktu widzenia planistycznego nie jest obojętne, czy zabudowa jednorodzinna na określonym obszarze będzie miała charakter zabudowy bliźniaczej, czy też będzie to zabudowa wolnostojąca. Kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale również z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle tego poglądu za tym bardziej istotne należy uznać wnikliwe rozważenie, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, usytuowanie wokół domów jednorodzinnych osiedla kilkunastu domów wielorodzinnych o stosunkowo zwartej zabudowie. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia pozostaje w tym względzie okoliczność, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na terenach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji od strony południowo-zachodniej, objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego również przewidziano zabudowę jednorodzinną z usługami.

W ocenie Sądu, powyższe rozważania nie mogą oczywiście prowadzić do nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bowiem tożsamości zabudowy, jednakże w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji trudno dopatrzyć się, aby wydającym je organom przyświecał cel zachowania ładu urbanistycznego i harmonijnego krajobrazu.

Reasumując Sąd podkreślił, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły przyczyn powiększenia granic obszaru analizowanego z zaproponowanej w analizie odległości 661,5 m od granic terenu inwestycji na 680 m w sytuacji, gdy tuż przy powiększonej granicy obszaru analizowanego znalazł się szereg budynków wielorodzinnych trzykondygnacyjnych. Dodatkowo ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wzięły pod uwagę parametry i gabaryty zaledwie kilku budynków rozsianych w granicach obszaru analizowanego, nierzadko w znacznej odległości od terenu inwestycji, nie odnosząc się praktycznie do pozostałych budynków, zwłaszcza jednorodzinnych, położonych w znacznie bliższej odległości od działek objętych wnioskiem inwestora. Stanowiło to naruszenie zasad wynikających z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., natomiast niewskazanie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, tzn. niewyjaśnienie powodów, dla których znacznej części ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych odmówiono mocy dowodowej i jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przy czym uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny zadbać o to, aby w decyzji rozstrzygającej wniosek w przedmiocie warunków zabudowy uniknąć powyższych uchybień, a więc w szczególności wyjaśnić przyczyny ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego, odnieść się do całości zabudowy w jego granicach oraz wykazać, że za wydanym rozstrzygnięciem przemawia dążenie do zachowania ładu urbanistycznego.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1) przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2) przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem wynikającej z powyższego przepisu zasady kontynuacji przez nową zabudowę pod względem urbanistycznym istniejącej zabudowy, oraz naruszeniem przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organy nieprawidłowo wyznaczyły wymagania dla nowej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków objętych zamierzeniem inwestycyjnym.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ponadto Z. Sp. j. z siedzibą w D., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, w efekcie czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sytuacji gdy:
3. a) zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i dawał podstawę do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności dawał organowi podstawę do ustalenia szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia;
4. b) uchybienie polegające na niewyjaśnieniu przez organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy przyczyn, dla których nieznacznie rozszerzył zakres obszaru analizowanego ponad zakres minimalny przewidziany § 3 ust. 2 rozporządzenia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, albowiem gdyby wyznaczył obszar analizowany z zachowaniem minimalnej odległości na całym jego obwodzie albo wyjaśnił przyczyny nieznacznego rozszerzenia obszaru analizowanego wydałby decyzję o identycznej treści co decyzja będąca przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli;
5. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi;
6. II. przepisów prawa materialnego:
7. 1) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten powinien zostać zastosowany i wydanie wyroku z pominięciem wyrażonej w tym przepisie zasady wolności zabudowy i zagospodarowania terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, pomimo tego, że uchylone wyrokiem decyzje przyznające inwestorowi prawo zabudowy nie naruszały ani chronionego prawem interesu publicznego ani chronionego prawem interesu osób trzecich.
8. 2) § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten powinien zostać zastosowany, w efekcie błędnego przyjęcia przez Sąd, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazała, iż uzasadnione w sprawie jest ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków na podstawie powołanego przepisu tj. w sposób odmienny niż przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia;
9. 3) § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten powinien zostać zastosowany, w efekcie błędnego przyjęcia przez Sąd, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazała, iż uzasadnione w sprawie jest ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków na podstawie powołanego przepisu tj. w sposób odmienny niż przewidziany w § 7 ust. 1 lub 3 rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a jeśli naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt I niniejszej skargi kasacyjnej zostaną zakwalifikowane przez NSA jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu prywatnego w postaci kopii załącznika nr 3 do decyzji Burmistrza D. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z naniesionymi granicami obszaru analizowanego w odległości 661,47 m i 680 m od granic nieruchomości objętej wnioskiem, na okoliczność, że wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób nieznacznie wykraczający na niektórych odcinkach jego obwodu ponad minimalny zakres przewidziany § 3 ust. 2 rozporządzenia i niezamieszczenie w decyzji uzasadnienia dla takiego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy zakończonej uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzającą ją decyzją Burmistrza D..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne wniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim i Z. Sp. j. z siedzibą w D. nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych.

Za chybione należy uznać podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługują na uwzględnienie również dalsze zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami procedury administracyjnej – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się bowiem do oceny, że organy orzekające w sprawie dokonały analizy obszaru oddziaływania przedmiotowych obiektów budowlanych w sposób wadliwy. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo zastosował prawo materialne, a przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ww. ustawy, w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1).

Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż jej część tekstowa i graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). W konsekwencji należy przyjąć, że z analizy, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1607/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymogów tych nie spełnia. Przede wszystkim należy się zgodzić, iż na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy ten powiększył obszar analizowany dla potrzeb ustalenia funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., ciąży obowiązek wyjaśnienia przyczyn takiego zwiększenia i to szczególnie w sytuacji, gdy zabieg ten wywiera wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie warunków nowej zabudowy. W przedmiotowej analizie zabrakło takiego wyjaśnienia.

Ponadto stwierdzić należy, że analiza ta zawiera jedynie szereg ogólnikowych stwierdzeń i nie odnosi się do specyfiki zarówno przedmiotowej inwestycji jak i dominującej w najbliższym sąsiedztwie formy zabudowy, w tym do ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (uchwały nr [...] i [...]) obowiązujących na znacznej części obszaru analizowanego. Organ odniósł się wyłącznie do pojedynczych budynków wielorodzinnych (pkt 6.1. analizy), podczas gdy na analizowanym obszarze, w znacznie mniejszej odległości od działek objętych wnioskiem dominująca jest zabudowa jednorodzinna. Z analizy nie wynika zatem jakie faktyczne warunki panują na analizowanym obszarze jeżeli chodzi o zastaną zabudowę, jej cechy i parametry urbanistyczne (zagospodarowanie obszaru) oraz architektoniczne (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Odnośnie zarzutów związanych z § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to przepisy dopuszczają odstępstwa od zasad wyznaczania szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, iż stosownie do treści tych przepisów odstępstwa te muszą wynikać z analizy urbanistycznej, a więc wnioski z niej płynące winny wskazywać na możliwość, a nawet celowość odstąpienia od tych zasad.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w przedmiotowej analizie uzasadnienie dla odstępstwa od podstawowych zasad wyznaczania ww. parametrów dla nowej zabudowy jest niewystarczające bowiem organ nie dość, że dokonał tych ustaleń w sposób ogólnikowy to ustalając te parametry pominął fakt usytuowania w najbliższym sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych o mniejszej szerokości elewacji frontowej i mniejszej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niż stanowiące podstawę ustalenia tych parametrów budynki wielorodzinne znajdujące się w znacznie większej odległości od działki, na której planowa jest przedmiotowa inwestycja. Strona skarżąca powołuje się na tabele nr 1, 2 i 3 ale tabele te zawierają jedynie przytoczenie parametrów poszczególnych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym i nie zawierają uzasadnienia dla przyjęcia takich a nie innych wskaźników dla planowanej inwestycji polegającej na budowie osiedla wielorodzinnego.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudów ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są przede wszystkim gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

Podkreślenia wymaga ponadto, że z części opisowej analizy nie wynika w żaden sposób, że przedmiotowa inwestycja składa się z 15 budynków wielorodzinnych trzykondygnacyjnych. Organ powinien natomiast w analizie wykazać, że budowa osiedla składającego się z 15 budynków wielorodzinnych o trzech kondygnacjach i o wskazanych parametrach jest zgodna z ładem przestrzennym terenów sąsiednich.

Wykazane powyżej naruszenia polegające przede wszystkim na pominięciu przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego specyfiki zabudowy na terenach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji lub w bliższej od niej odległości niż zabudowa, na podstawie której określono parametry przedmiotowej inwestycji a także niewyjaśnienie przyczyn tego zabiegu świadczą o naruszeniu zasad określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Za bezzasadne uznać należy więc zarzuty podniesione w tym zakresie w skargach kasacyjnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wskazać należy, iż nie ma podstaw do jego uwzględnienia bowiem ograniczenie sfery własności strony skarżącej kasacyjnie wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skoro zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zaskarżonym wyrokiem uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skarg kasacyjnych nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.