Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1839/20, oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej W.) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 31 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda) z 10 marca 2020 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Oławskiego (dalej Starosta) z dnia 12 lutego 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA W. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że inwestor wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 czerwca 2012 r., zaś dołączony do jego wniosku zamienny projekt budowlany przewidywał objęcie inwestycją działek nr [...] i [...], [...], obręb O., nie objętych pozwoleniem z dnia 6 czerwca 2012 r. Bezsporny jest także udokumentowany protokołem oględzin z dnia 7 lutego 2014 r. oraz znajdującą się w aktach dokumentacją fotograficzną fakt wykonania przez inwestora na działce nr [...] prac niwelacyjnych terenu, zdjęcia humusu, nawiezienia materiału kamiennego, wykonania wykopów od strony ul. [...], zorganizowania zaplecza budowy oraz ogrodzenia działki od strony ul. [...] i ul. [...].
Sąd podniósł, że prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; dalej p.b.). Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że charakter prac wykonanych przez inwestora na działce nr [...] pozwala na zakwalifikowanie ich jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 p.b. Niezasadny – zdaniem Sądu - jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że montaż ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego budowy stanowi rozpoczęcie budowy wymagające odpowiedniego i odrębnego pozwolenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów wymaga uznania, że nie są to elementy konstrukcyjne nieruchomości, dla których należy pozyskać pozwolenie na budowę odrębne od pozwolenia na budowę docelowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
W ocenie Sądu - wbrew argumentacji zaprezentowanej w skardze - organ powiatowy nie przyjął, że zamontowanie ogrodzenia i zorganizowanie zaplecza budowy było działaniem wymagającym uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. Słusznie natomiast ocenił, że rozpoczęcie robót przez inwestora na działce nr [...], które nie ograniczały się jedynie do postawienia ogrodzenia i zorganizowania zaplecza budowy, a obejmowały również prace niwelacyjne terenu, zdjęcie humusu, nawiezienie materiału kamiennego i wykonanie wykopów, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do umorzenia tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez organ powiatowy w kwestionowanej decyzji było prawidłowe. Skoro bowiem roboty budowlane się rozpoczęły, to zezwalanie na nie stało się bezprzedmiotowe.
Sąd uznał, że organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., pomijając znaczenie treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie (dalej PINB) datowanego na 12 lutego 2014 r. oraz okoliczności braku oczekiwania przez Starostę na uzyskanie tego stanowiska PINB na potrzeby wydania unieważnianej decyzji Starosty nr 112/2014. Wspomniane pismo PINB nie zostało przez organ pominięte i było przedmiotem jego oceny. Zdaniem Sądu skarżący niesłusznie jednak przywiązuje wagę do jego treści. Pismo to, informujące o usunięciu przez inwestora skutków robót budowlanych i przywróceniu terenu do stanu poprzedniego, nie zmienia bowiem faktu, że inwestor przez uzyskaniem pozwolenia na budowę, przeprowadził na działce nr [...] prace przygotowawcze, co było przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia niezapewnienia skarżącemu przed wydaniem decyzji Starosty możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest bowiem wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Zgodnie zaś z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a., polegające na:
- a) zaaprobowaniu przez Sąd I instancji stanu braku wyjaśnienia i nadania właściwego znaczenia orzeczniczego przez "Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewodę Dolnośląskiego" całokształtowi okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności pominięciu przez Starostę znaczenia treści pisma PINB datowanego na 12 lutego 2014 r., ale przede wszystkim okoliczności braku oczekiwania przez Starostę na uzyskanie tego pisemnego stanowiska PINB na potrzeby wydania unieważnianej decyzji (nr 112/2014), jak również okoliczności nieprzeprowadzenia w ramach wydawania unieważnianej decyzji Starosty pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie i wydania decyzji pomimo niezakończenia rozpoczętych czynności wyjaśniających oraz niezweryfikowanie wątpliwości w zakresie obecności ogrodzenia i zaplecza budowy na dzień wydawania decyzji umorzeniowej, a także nieuwzględnienie oceny PINB, a co za tym idzie błędnego ustalenia w zakresie istnienia przesłanek umorzenia postępowania w trybie art. 32 ust. 4a p.b.;
- b) zaaprobowaniu przez Sąd I instancji braku znaczenia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu przed wydaniem decyzji Starosty możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy wskazane naruszenie przepisów procedury może mieć skutek rażącego naruszenia prawa, a ze względu na tok rozpoznania unieważnianej decyzji Starosty taki skutek wywołuje, ponieważ w istocie wyłącznie to naruszenie zdecydowało o kształcie unieważnianej decyzji i tym samym nie może być wykluczona jego kwalifikacja jako podstawy stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego dotkniętego taką wadą;
- 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że montaż ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego budowy stanowi rozpoczęcie budowy wymagające odpowiedniego i odrębnego pozwolenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów wymaga uznania, że nie są to elementy konstrukcyjne nieruchomości, dla których należy pozyskać pozwolenie na budowę odrębne od pozwolenia na budowę docelowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a., polegającego w szczególności na pominięciu znaczenia treści pisma PINB z 12 lutego 2014 r., stwierdzić należy, że WSA w motywach zaskarżonego wyroku należycie ustosunkował się do tej kwestii. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wspomniane pismo PINB nie zostało przez organ pominięte i było przedmiotem jego oceny. Zdaniem Sądu, które należy uznać za uzasadnione, skarżący niesłusznie przywiązuje wagę do treści tego pisma. Pismo to, informujące o usunięciu przez inwestora skutków robót budowlanych i przywróceniu terenu do stanu poprzedniego, nie zmienia bowiem faktu, że inwestor przez uzyskaniem pozwolenia na budowę przeprowadził na działce nr [...] prace przygotowawcze, co było przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a., polegający na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji braku znaczenia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to w tym zakresie WSA, tak jak wcześniej GINB, prawidłowo wskazał, że okoliczność, która może być podstawą wznowienia postępowania, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności. Tak więc co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącemu przed wydaniem decyzji Starosty możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd I instancji słusznie wskazał, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Jeżeli zatem dana okoliczność może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, to jednocześnie nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności aktu kończącego to postępowanie.
Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2023 r., III OSK 2917/21, LEX nr 3616027).
Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt lit c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. Podkreślić należy, że w motywach zaskarżonego wyroku WSA wyraźnie wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie uznano samego montażu ogrodzenia i zaplecza organizacyjnego za rozpoczęcie budowy, gdyż podjęte prace nie ograniczyły się do tego, ale obejmowały również prace niwelacyjne terenu, zdjęcie humusu, nawiezienie materiału kamiennego i wykonanie wykopów (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ocenie Sądu I instancji - wbrew argumentacji zaprezentowanej w skardze - organ powiatowy nie przyjął, że zamontowanie ogrodzenia i zorganizowanie zaplecza budowy było działaniem wymagającym uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. Słusznie natomiast organ administracyjny ocenił, że rozpoczęcie robót przez inwestora na działce nr [...], które nie ograniczały się jedynie do postawienia ogrodzenia i zorganizowania zaplecza budowy, a obejmowały również prace niwelacyjne terenu, zdjęcie humusu, nawiezienie materiału kamiennego i wykonanie wykopów, przed zakończeniem postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiło podstawę do umorzenia tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że decyzja o pozwoleniu na budowę (zmianie pozwolenia na budowę) dotyczy robót przyszłych, zamierzonych. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek zostało już zrealizowane oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., II OSK 2024/20, LEX nr 3591908).
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.