Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 102/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi B. L. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Starosta Pucki udzielił M. O. pozwolenia na budowę siedmiu budynków jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości D. Gmina K. Odwołanie od tej decyzji złożył B. L. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] nie posiada bowiem dostępu do drogi publicznej, a dojazd do inwestycji odbywa się przez teren działki nr [...], której jest on współwłaścicielem.
Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. podniósł, że działka drogowa (wewnętrzna) nr [...] (do której odwołujący się posiada tytuł prawny) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej ustawa Prawo budowlane), a projektowanej na działce nr [...]. Zatem współwłaściciele działki nie powinni być stroną tego postępowania. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że projektowana na działce nr [...] inwestycja zlokalizowana jest przy gminnej działce drogowej nr [...].
W ocenie Wojewody Pomorskiego organ I instancji w zaskarżonej decyzji błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji, wskazując działkę drogową nr [...] jako znajdującą się w tym obszarze. Także z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...] znajduje poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Za okoliczność bezsporną uznał organ odwoławczy fakt, że działka nr [...] stanowi działkę drogową, której współwłaścicielem jest między innymi odwołujący się i Gmina Krokowa. Inwestor decyzją Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) uzyskał zgodę zarządcy drogi gminnej dz. nr [...] w miejscowości D., na lokalizację zjazdu z działki nr [...], czym wypełnił wymóg wynikający z ustawy Prawo budowlane.
Jednocześnie Wójt Gminy Krokowa jako współwłaściciel części działki nr [...] udzielił inwestorowi zgody na dysponowanie nieruchomością w celu przejazdu i przechodu. Wojewoda Pomorski podniósł, że działka nr [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu stanowi teren elementarny oznaczony symbolem A-30 KD-D, przeznaczony na publiczny teren komunikacyjny. Gmina Krokowa posiada 19/32 części udziału w tej działce, a więc udział większościowy. Nieruchomość nr [...] służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do innych ich nieruchomości. Fakt udostępnienia inwestorowi działki nr [...], przez zarządcę drogi - Wójta Gminy Krokowa, w ocenie organu odwoławczego, mieści się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości i może być uznane za czynność zwykłego zarządu.
W ocenie Wojewody inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, realizowana na działce nr [...], w żaden sposób nie będzie wprowadzała ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwiających korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto na działce nr [...] nie są zaprojektowane i nie będą prowadzone przez inwestora żadne roboty i budowlane. Za chybiony w związku z tym organ odwoławczy uznał zarzut B. L., że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Natomiast fakt przejazdu i przechodu inwestora przez teren działki drogowej nr [...], w przekonaniu Wojewody, nie daje odwołującemu się przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. Wadliwe tym samym było zdaniem Wojewody Pomorskiego uznanie w przedmiotowej sprawie za strony postępowania współwłaścicieli działki nr [...].
Skargę na powyższą decyzje złożył B. L., podnosząc zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 199, 201, 245 § 1 i 2 k.c.
Uchylając zaskarżoną decyzję opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w niniejszej sprawie odwołanie wniosła osoba, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, co więcej czynnie w nim uczestniczyła z uwagi na okoliczność, że organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący także teren nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Planowana inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, powstać ma bowiem zespół siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dojazd do tego zespołu odbywać się będzie przez działkę skarżącego, na której to działce wykonywany będzie w ramach tej inwestycji zjazd z drogi publicznej, stąd nie może obronić się twierdzenie o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu w sytuacji, gdy na nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący, ma zostać zrealizowana część planowanej inwestycji (zjazd z drogi publicznej) istnienie po jego stronie interesu prawnego jest bezsporne i to bez odwoływania się do pojęcia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na:
- - naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca współwłasność B. L., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...], a tym samym, że przysługuje mu status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;
- 2. na ruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uznanie, że skoro odwołanie wniosła osoba, która brała czynny udział w postępowaniu przez organem I instancji, to nie obroni się teza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania przymiotu strony takiej osoby,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. ustalenie, że na działce nr [...] stanowiącej współwłasność B. L. wykonywany będzie w ramach tej inwestycji zjazd z drogi publicznej, podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie budowy zespołu siedmiu budynków mieszkalnych na działce nr [...]
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo niezaistnienia przesłanki do jej uwzględnienia,
- d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewałściwej kontroli legalności uchylił decyzję, mimo braku przesłanek do jej uchylenia.
Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwołując się do definicji strony postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) oraz obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 tej ustawy) stwierdził, że wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż działka drogowa nr [...], której współwłaścicielem jest B. L. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co prowadzi do wniosku o braku podstaw do uznania współwłaścicieli tej działki za strony postepowania w sprawie. Także fakt jedynie przejazdu i przechodu inwestora przez tę działkę nie daje odwołującemu się przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Poza tym skarżący kasacyjne organ wskazał, że udział we własności działki nr [...] (służącej wyłącznie jako droga dojazdowa) w 19/32 części posiada Gmina Krokowa, a inwestor decyzją Wójta Gminy uzyskał zgodę zarządcy drogi gminnej dz. nr [...], na lokalizację zjazdu z działki nr [...], czym wypełnił wymóg wynikający z ustawy Prawo budowlane.
Natomiast inwestycja objęta decyzją organu I instancji w żaden sposób nie będzie wprowadzała ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwiających korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. W wytycznych dla organu odwoławczego Sąd wskazał na konieczność odniesienia się do merytorycznych zarzutów odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.
Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić również należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach.
Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, iż B. L. nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę uznaje jednak w przeciwieństwie do stanowiska Sądu I instancji, że istnienie interesu prawnego B. L. należy oceniać z odwołaniem się do pojęcia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Działka nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący stanowi drogę wewnętrzną, przez którą będzie odbywał się dojazd do planowanej inwestycji – zespołu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Zatem na działce nr [...] wykonywany będzie w ramach planowanej inwestycji zjazd z drogi publicznej. W sytuacji, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że działka objęta inwestycją nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i może go uzyskać poprzez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pozostającą we współwłasności m.in. B. L. Nieruchomość obejmująca drogę wewnętrzną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, którego to obiektu dotyczy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli projektowana inwestycja będzie musiał objąć również budowę zjazdu z terenu inwestycji na tę drogę w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Oceny tej nie zmienia słuszne skądinąd twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie budowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skomunikowanie działki inwestora z drogą publiczną poprzez działkę [...] ogranicza swobodę współwłaścicieli tej ostatniej w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi, choćby w zakresie natężenia ruchu. W tej sytuacji realizacja robót budowlanych na działce nr [...] niewątpliwie spowoduje dla współwłaścicieli działki [...] ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nieruchomość ta przeznaczona wprawdzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na publiczny teren komunikacyjny, jednakże stanowiąca współwłasność dziewięciu podmiotów, w tym B. L. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Uzasadnieniem dla pozbawienia współwłaścicieli tejże działki statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd organu odwoławczego, że udostępnienie inwestorom do korzystania z prawa przejazdu i przechodu przez zarządcę drogi – Gminę Krokowa działki nr [...], mieści się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości. Jeśli bowiem ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z nieruchomości, to nie można uznać, że realizacja inwestycji na działce władnącej nie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości obciążonej służebnością. Z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ingerencja w prawo służebności może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości obciążonej, w tym możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości. Taka ingerencja powoduje, że nieruchomość obciążoną należy zaliczyć do obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym właściciela (współwłaścicieli) tej nieruchomości – do kręgu stron postępowania, wyznaczonego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 397/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...] należy uznać za chybione. Należy także zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania. Tym samym organ ten ustala dla każdej inwestycji obszar jej oddziaływania. W decyzji z dnia [...] września 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji – zespołu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, Starosta Pucki ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr [...] i [...]. B. L. jest współwłaścicielem działki nr [...] znajdującej się w ustalonym w decyzji organu I instancji obszarze oddziaływania inwestycji.
Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że nie jest on stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmawiając przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym organ II instancji pominął okoliczność, że w decyzji z dnia [...] września 2013 r. Starosta Pucki w sposób wiążący ustalił obszar oddziaływania obiektu. Decyzja organu II instancji była zatem wadliwa również i z tego powodu, że pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, określającą obszar oddziaływania obiektu budowlanego, jednocześnie uznał, że współwłaściciele nieruchomości znajdującej się w tym obszarze nie mają interesu prawnego w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie prawnej części zaskarżonego wyroku zawiera pewne niedostatki jednakże nie o takim charakterze, które czyniłyby go niezrozumiałym i nie poddającym się kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony skoro uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było prawidłowe.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.