Uzasadnienie
II OSK 1804 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nakazał S. P. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego (bez wymaganego zgłoszenia) ogrodzenia frontowego od strony dróg publicznych o nr geod. [...] i [...] w m. K. gm. K. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., zaś wniesiona skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 161/09.
Upomnieniem z dnia 29 września 2009 r., doręczonym w dniu 1 października 2009 r., organ wezwał S. P. do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 2 i § 4, art. 122 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i na mocy wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kaliszu nałożył na S. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 złotych.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez S. P., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł, co do istoty sprawy. Na skutek skargi zobowiązanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/Po 153/10 uchylił zaskarżone postanowienie uznając, iż uchybia ono dyspozycji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak wskazania terminu, w jakim należy uiścić grzywnę i błędne oznaczenie numeru tytułu wykonawczego. W skarżonym postanowieniu powołano się, bowiem na tytuł wykonawczy "nr [...]", a w aktach administracyjnych znajduje się tytuł o numerze "[...]".
Ponownie rozpoznając sprawę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 119 w związku z art. 121 § 2 i § 4, art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości i nałożył na S. P. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000,00 zł. wzywając go do jej wpłacenia w terminie do dnia 30 listopada 2010 r. na rachunek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu.
Nadto pouczono go, że w przypadku niewpłacenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwano go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] do dnia 30 listopada 2010 r. i pouczono, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie, zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.
Organ odwoławczy uzasadniając swe stanowisko wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ponadto organ stwierdził, iż określony w ostatecznej decyzji obowiązek nie został jak dotychczas wykonany, wobec czego organ egzekucyjny, kierując się zasadami określonymi w art. 7 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mógł zastosować jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 tej ustawy) i wykonanie zastępcze (art. 127 i następne). Z treści art. 121 § 2 pkt 2 in fine ustawy wynika, iż w przypadku obowiązków z przepisów Prawa budowlanego ustawodawca wskazał wprost na możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed orzeczeniem wykonania zastępczego. Powołując się na przepisy art. 125, art. 126, art. 128 § 2 i 3, art. 129 tej ustawy organ uznał, iż niecelowe byłoby zastosowanie wykonania zastępczego, a tym samym uzasadnione jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia.
Z uwagi na to, iż orzeczony obowiązek nie dotyczy "rozbiórki budynku lub jego części" (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i uwzględniając wysokość grzywny z art. 121 § 2 ww. ustawy, który to przepis nie uzależnia jej od wielkości obiektu, jego charakteru (kategorii) ani materiału, z którego został wykonany, lecz wyznaczając jej górną granicę pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie szczegółowego ustalenia jej wysokości, organ ustalił wysokość grzywny, kierując się celem, któremu zastosowany środek ma służyć. Zobowiązany od dawna był świadomy ciążącego na nim obowiązku, zaś czas pomiędzy nałożeniem obowiązku, a wszczęciem postępowania egzekucyjnego był wystarczająco długi dla jego skutecznego wykonania. Nałożenie grzywny jest zaś środkiem mniej uciążliwym, niż wykonanie zastępcze.
Skargę na powyższe postanowienie złożył S. P., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz obrazę art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i wniósł o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie wyjaśnił, z czego wynika kwota 5.000 zł. Ograniczył się jedynie do przywołania art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez co organ naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Powyższe świadczy również o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a tym samym podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Cytując na wstępie normę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd wskazał na obowiązek organu podporządkowania się wyrażonej w orzeczeniu sądu ocenie prawnej, jak i wytycznym, co do dalszego postępowania. Oceną prawną wyrażoną w wyroku związany jest też sąd, ilekroć dana sprawa będzie przez niego rozpoznawana, jeżeli nie ulegną zmianie przepisy.
Mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/Po 153/10, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy zastosował się do jego treści i wytycznych w nim zawartych, bowiem organ wyeliminował wskazane w uzasadnieniu tego wyroku uchybienia dyspozycji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na nie wskazaniu terminu, w jakim należy uiścić grzywnę i błędnym oznaczeniu numeru tytułu wykonawczego.
Wskazując następnie na przedmiot swojej kontroli oraz materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia to jest art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 119 § 2, art. 7 § 2 tej ustawy uznał, że dążąc do wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku, jak słusznie wskazał organ odwoławczy i skarżący, w kontrolowanej sprawie można było wybrać grzywnę nałożoną w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Opisując istotę drugiego z ww. środków, Sąd podzielił wyrażony przez organ odwoławczy pogląd, iż wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej dolegliwym, aniżeli nałożona skarżonym postanowieniem grzywna.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niepełnego uzasadnienia decyzji nakładającej grzywnę w zakresie dotyczącym ustalenia jej wysokości, Sąd pierwszej instancji uznał, iż domaganie się od organu szczegółowego uzasadnienia wymierzenia grzywny w wysokości 5.000 złotych, stanowi przeniesienie na grunt postępowania egzekucyjnego obowiązków z postępowania jurysdykcyjnego. Tymczasem w postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku. Z tych względów Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 11 art. 77 oraz 107 § 3 K.p.a. Uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny odwołał się, bowiem do zasad celowości i skuteczności podjętych działań.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł.
Jako podstawy skargi kasacyjnej przedstawiono:
- 1. art. 174 pkt 1 w związku z art. 124 § 2, art. 125 § 3, art. 107 § 3 i art. 107 § 4 w związku z art. 126 K.p.a., tj. naruszenie prawa materialnego – K.p.a. (przepisy K.p.a. w tym wypadku należy potraktować jak przepisy prawa materialnego) polegające na ich nie zastosowaniu,
- 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 28 oraz art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł tego, iż w tytule wykonawczym nie wskazano konkretnego środka egzekucyjnego (powinno się wskazać środek egzekucyjny, gdyż sprawa dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym) oraz zastosowano zbyt uciążliwe środki egzekucyjne (wszystkie na raz).
Nadto dodano, iż zupełnie niezrozumiałym jest stwierdzenie WWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i przywołane również w uzasadnieniu wyroku, iż: "Jak wynika z treści art. 121 § 2 pkt 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego ustawodawca wskazał wprost na możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed orzeczeniem wykonania zastępczego". Należy zauważyć, że przepis art. 121 § 2 nie zawiera żadnych punktów.
- 3. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.,
- 4. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym,
- 5. art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 151 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego (K.p.a.) w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając powyżej przedstawione podstawy kasacji, odnośnie pierwszej z nich wskazano, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest w żaden sposób powiązane z rozstrzygnięciem decyzji, w uzasadnieniu "brak jest jakiejkolwiek informacji o jakichkolwiek powodach uchylenia decyzji organu I instancji". Nadto brak w nim uzasadnienia prawnego oraz nie spełnia ono warunku przytoczenia przepisów prawa. Odnośnie trzeciej podstawy kasacji stwierdzono, iż nie zostały dostrzeżone przez Sąd braki odnośnie wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, zaś odnośnie czwartej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera informacji, dlaczego organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu za niezasługujący na uwzględnienie uznać trzeba zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę organu odwoławczego o konieczności wydania decyzji merytoryczno- reformacyjnej wynikały z obowiązku zastosowania się przez organ II instancji, ponownie rozpoznający sprawę, do oceny prawnej przedstawionej w prawomocnym wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r. Na wykonanie tego obowiązku przez organ II instancji wskazywał Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, stwierdzając, że zostały wyeliminowane uchybienia, polegające na braku wskazania terminu, w jakim należy uiścić grzywnę i błędnym oznaczeniu numeru tytułu wykonawczego. Podzielić także należało ocenę Sądu pierwszej instancji odnośnie bezzasadności, formułowanego również w skardze, zarzutu braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Nie można przy tym podzielić wywodów autora złożonej kasacji, iż organ ograniczył się do wymienienia stosownym numerów przepisów prawnych, bowiem z treści kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia wynika, wprost, dlaczego organ orzekł o konieczności nałożenia na skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, dlaczego wybrał właśnie ten środek i jakie ma to powiązanie z odpowiednimi przepisami prawa i z faktem realizacji nałożonego na skarżącego ostateczną decyzją obowiązku. Z tych też względów nie można było Sądowi pierwszej instancji, który nie zakwestionował kontrolowanego w sprawie postanowienia skutecznie przedstawić zarzutu naruszenia art. 124 § 2, art. 125 § 3, art. 107 § 3 i 4 w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., co czyniło bezzasadnymi pierwszy i trzeci zarzut kasacji.
Bezzasadne pozostały również zarzuty kasacji, wskazujące na nieprawidłowość kontrolowanego postępowania w związku z ujawnionymi przez skarżącego wadami wystawionego przeciwko niemu tytułu wykonawczego. Podkreślić należy, iż wymagane elementy, jakie winien zawierać tytuł wykonawczy zostały wskazane w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wymieniono w nim między innymi obowiązek przedstawienia, jaki środek egzekucyjny zostanie zastosowany wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku niepieniężnego. Podnoszona w zarzucie drugim podstawa z art. 28 ww. ustawy wskazuje, co prawda na powinność wskazania przez wierzyciela takiego środka egzekucyjnego w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, ale następuje to we wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, który nie został w niniejszej sprawie złożony wobec tożsamości wierzyciela i organu egzekucyjnego.
Tym samym zgodnie z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego". Także przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że wybrany środek egzekucyjny, to jest grzywna w celu przymuszenia został uznany za mniej uciążliwy od wykonania zastępczego opisano w jego uzasadnieniu, zaś twierdzenia sugerujące, że zastosowano "wszystkie na raz" środki egzekucyjne pozostają w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z tych też przyczyn za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 28 oraz art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnośnie wskazywanych błędów dotyczących art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić trzeba, iż o ile słusznie skarżący zauważa, że przepis ten nie został podzielony na punkty, to jednak wskazanie na tak podzielony przez organ odwoławczy przepis nie przemawia za zasadnością twierdzenia, iż można Sądowi pierwszej instancji skutecznie poczynić zarzut błędnej kontroli poprzez nie dostrzeżenie tej kwestii. Nie stanowi to, bowiem o naruszeniu tego przepisu w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, tj. iż miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania Sądu, który na ww. przepis nie powoływał się, w pełni wykazały zasadność zastosowanego środka egzekucyjnego.
Z powyżej wskazanych przyczyn nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a., gdyż ocena Sądu nie zawiera takich wad, które wskazywałyby na konieczność podjęcia innego niż kontrolowane rozstrzygnięcie.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej.