Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 288/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Zdrowia, powołując między innymi art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, odmówił R. C. uznania tytułu Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (FEAPU), poświadczonego dokumentem wydanym w Leuven - Belgia, przez Połączony Komitet Urologii Dziecięcej, za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że przedłożony przez wnioskodawcę dyplom nie spełnia kryteriów, określonych w art. 3 ust. 1 lit. "c" Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. U. UE L 2005, Nr 255, poz. 22 – dalej zwanej Dyrektywą), w stosunku do dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje, ponieważ nie został wydany przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi.
Dodał, że wnioskodawca nie posiadał innego dokumentu, wystawionego przez właściwy organ Królestwa Niderlandów, który potwierdzałby uzyskanie przez niego tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, iż specjalizacja z urologii dziecięcej nie jest wpisana do rejestru specjalizacji medycznych w Królestwie Niderlandów. Stwierdził, że wnioskodawca nie mógł zostać wpisany do rejestru specjalistów prowadzonego przez Komitet Rejestracji Specjalistów Medycznych (Medisch Specialisten Registratie Commissie - MSRC) w Utrechcie, ponieważ nie posiada tytułu specjalisty, który uprawniałby go do ubiegania się o wpis do rejestru specjalistów medycznych w Królestwie Niderlandów. Nie posiada zatem formalnych kwalifikacji ani uprawnień do pracy jako specjalista w żadnej z istniejących specjalizacji dla lekarzy na terytorium Królestwa Niderlandów.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2007 r. w sprawie wykazu dyplomów, świadectw i innych dokumentów poświadczających formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza i lekarza dentysty będącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej (M. P. z 2007 r. Nr 22, poz. 251), na terytorium Królestwa Niderlandów organem właściwym do wydania dokumentu poświadczającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza jest (w oryginalnym brzmieniu): Medisch Specialisten Registratie Commissie (MSRC) van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst lub Sociaal-Geneeskundigen Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst, natomiast na terytorium Królestwa Belgii organem właściwym do wydania dokumentu poświadczającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza jest (w oryginalnym brzmieniu): Minister bevoegd voor Volksgezondheid/Ministre de la Santé publique.
Organ podniósł przy tym, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż na terytorium Królestwa Niderlandów i Królestwa Belgii lekarz nie może uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, iż na terytorium tych państw nie ma programów kształcenia w zakresie specjalizacji lekarskiej z urologii dziecięcej. Z tego względu uznał, że w państwach tych nie ma lekarzy specjalistów w zakresie urologii dziecięcej. Podkreślił także, że przedłożone przez wnioskodawcę dyplomy nie uprawniały go do rejestracji na terytorium tych państw, jako specjalista w żadnej specjalności medycznej.
Po rozpoznaniu skargi R. C. od wskazanej wyżej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2397/10 oddalił skargę, stwierdzając, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie i uznał, że przedłożony przez wnioskodawcę dokument (dyplom) nie jest innym niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, dokumentem potwierdzającym formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji lekarskiej, w rozumieniu Dyrektywy. Sąd uznał za niekwestionowane, że wnioskodawca nie uzyskał rejestracji, jako specjalista w dziedzinie urologii dziecięcej na podstawie przedmiotowego dokumentu ani w Królestwie Holandii, ani w Królestwie Belgii.
W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że przeszkodą do uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego jest fakt, że dyplom, którym się posługuje, nie stanowi dokumentu wystawionego przez właściwy organ w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c ww. dyrektywy. Ponadto wskazał, że organ wymagał od skarżącego dokument, o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bez którego nie jest możliwe zastosowanie systemu ogólnego uznania kwalifikacji. Za niewystarczające do zastosowania tego systemu uznano uzyskanie kwalifikacji zawodowych poza granicami Polski, potwierdzonych przez dowolny podmiot - w tym wypadku ponadnarodową organizację lekarską.
Sąd I instancji podkreślił także, że zgodnie z pkt 12 preambuły do ww. dyrektywy, dotyczy ona uznawania przez Państwa Członkowskie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym Państwie Członkowskim. Tym samym, odmowa uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego nie ma cech dyskryminujących i utrudniających swobodny przepływ usług, w sytuacji gdy na terenie państwa pobytu nie jest on specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej, skoro takiej specjalności w Holandii nie ma. Ponadto, jako bezzasadne Sąd I instancji ocenił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o charakterze procesowym stwierdzając, że przy ich formułowaniu przyjęto założenie, iż dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej jest dokumentem równoważnym z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Polsce.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. C., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości.
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1697/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stwierdzając, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd w niewystarczający sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a ponadto zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 16b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty i art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy. Sąd nie przestawił argumentacji dotyczącej wykładni pojęcia "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, co powoduje, że nie sposób dokonać oceny, czy przedłożony przez skarżącego dyplom Członka Europejskiej Akademii Urologii Dziecięcej (FEAPU) z siedzibą w Leuven, Belgia, jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania jego wniosku o uznanie tego dyplomu za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie tej niezbędne będzie uwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności, że na terytorium Królestwa Niderlandów i Królestwa Belgii lekarz nie może uzyskać tytułu specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej z uwagi na fakt, że na terytorium tych państw nie ma programów kształcenia w zakresie specjalizacji lekarskiej z urologii dziecięcej. Logiczną konsekwencją tego faktu jest brak możliwości wystawienia przez jakikolwiek organ tych państw dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej w dziedzinie urologii dziecięcej. W tej sytuacji, przy wykładni pojęcia "innego dokumentu", o jakim mowa w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, niezbędne będzie także odniesienie się przez Sąd I instancji do argumentów skarżącego na temat konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie art. 45 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, statuujących swobodę przepływu osób, świadczenia usług i przedsiębiorczości.
W ocenie NSA, stwierdzenie Sądu, że odmowa uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego nie ma cech dyskryminujących i utrudniających swobodny przepływ usług, w sytuacji gdy na terenie państwa pobytu nie jest on specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej, skoro takiej specjalności w Holandii nie ma, nie wyklucza, że w państwie pobytu skarżący jest specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej. Specjalność taka nie została jedynie w tym państwie w sposób formalny wyodrębniona. Zbadanie zaś kwalifikacji zawodowych skarżącego dla potrzeb ewentualnego uznania tej specjalizacji (jak ustalono, wyodrębnionej formalnie tylko w Polsce i Czechach), będzie zaś możliwe dopiero w toku merytorycznego rozpoznania jego wniosku. W tym też stadium organ będzie mógł rozważyć skorzystanie ze środków wyrównawczych, o których mowa w art. 13 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej w zw. z art. 16b ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.
Będzie to jednak wymagało uprzedniej oceny dorobku zawodowego i naukowego skarżącego, tym bardziej, że po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego specjalisty urologa dziecięcego, skarżący uzyskał już kolejny stopień naukowy, to jest stopień doktora habilitowanego nauk medycznych w zakresie medycyny w specjalności - urologia dziecięca.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 288/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skoro Minister Zdrowia ustalił, że ani w Belgii, ani w Holandii nie istnieje specjalizacja - urologia dziecięca, to w związku z treścią art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty organ ten nie mógł wymagać od R. C. przedstawienia takiego dokumentu wystawionego przez organ państwa, który potwierdzałby formalne kwalifikacje w zakresie tej specjalizacji medycznej uzyskane czy to w Belgii, czy w Holandii. Skoro ustawodawstwo tych Państw nie przewiduje w ogóle takiej specjalizacji, to oczywistym jest, że żaden organ państwowy w Belgii i Holandii nie jest uprawniony do wystawienia takiego dokumentu.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie R. C. przedstawił "inne" niż wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 dokumenty, które zgodnie z art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy winny być przedmiotem oceny Ministra Zdrowia pod kątem tego czy rzeczywiście potwierdzają formalne kwalifikacje R. C. w zakresie specjalizacji - urologii dziecięcej. Podniesiono, że na gruncie art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie jest możliwa ocena złożonych przez R. C. dokumentów pod kątem tego czy potwierdzają one formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji - urolog dziecięcy. Okoliczność ta wynika z tego, że ustawa o zawadach lekarza i lekarza dentysty nie zawiera definicji legalnej pojęcia "formalnych kwalifikacji". Taka definicja znajduje się natomiast w ustawie o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, stanowiącej w tym zakresie implementację art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy.
Minister Zdrowia błędnie założył, że R. C. nie przedstawił dokumentu, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy, uznając, że takowy brak uzyskania formalnego tytułu specjalisty uniemożliwia potwierdzenie posiadania formalnych kwalifikacji ani uprawnień do pracy jako specjalista - urolog dziecięcy. W tym zakresie organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, z którego wynika, iż dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dokument potwierdzający pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Zdrowia, zaskarżając go w całości, zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a, w wyniku błędnej wykładni i w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania:
- 1. przepisów art. 16 b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż dyplom jakim legitymuje się skarżący, tj.: "Fellow of the European Academy of Pediatric Urology" wydany przez: "Joint Committee of Pediatric Urology " z siedzibą w Leuven, Belgia, jest "dokumentem potwierdzającym formalne kwalifikacje" w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, "innym" niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ustawy i co za tym idzie jest on wystarczający do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o uznanie tego dyplomu za równoważny z tytułem specjalisty w dziedzinie urologii dziecięcej w Rzeczypospolitej Polskiej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:
- 1. naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezwiązanie się wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1697/11). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 288/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił wykładni "dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje", "innego " niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy, którym posługuje się ustawodawca w art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, pomimo wyraźnego obowiązku zajęcia stanowiska w tej mierze we wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. - co jest szczególnie rażącym naruszeniem przepisów postępowania biorąc pod uwagę, iż brak należytego uzasadnienia w zakresie pojęcia "innego dokumentu" w kontekście powołanego przepisu prawa był zasadniczym powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (VII SA/Wa 2397/10), w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawiony przez Skarżącego dyplom nie jest "innym dokumentem" w rozumieniu przepisu art. 16 b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty;
- 2. naruszenie art. 190 P.p.s.a. polegające na błędnej interpretacji przez Sąd pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zakresu kwestii prawnych, które zgodnie z powołanym przepisem mają charakter wiążącej wykładni prawa w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze zakres rozstrzygnięcia oraz charakter rozważań prawnych poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1697/11);
- 3. naruszenie przepisu 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, w którym zaniechano wnikliwego rozważenia stanu prawnego, w szczególności interpretacji art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. dlaczego przedstawiony przez Skarżącego dyplom " Fellow of the European Academy of Pediatric Urology" wydany przez: "Joint Committee of Pediatric Urology" z siedzibą w Leuven, Belgia, został w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznany jako "dokument potwierdzający formalne kwalifikacje" w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, "inny" niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy oraz dlaczego organ administracji odmawiając Skarżącemu uznania specjalizacji w dziedzinie urologii dziecięcej miał naruszyć wskazaną normę prawa materialnego;
- 4. w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w pkt I niniejszej skargi kasacyjnej oraz przepisów postępowania o których mowa w pkt II podpunkt 1, 2 i 3 - naruszenie przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, wynikające z niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uchyleniu zaskarżonych decyzji Ministra Zdrowia, pomimo tego że odpowiadały one prawu;
- 5. naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powyżej wskazane uchybienia prawa materialnego oraz przepisów postępowania uzasadniały oddalenie skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Pierwszej Instancji oraz zasądzenie na rzecz Ministra Zdrowia od Skarżącego R. C. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do norm prawem przepisanych.
W piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. R. C. wskazując na bezzasadność podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i dentysty (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634) oraz art. 2 pkt 24 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394), których błędna interpretacja w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1697/11. Zgodnie z art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczełny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa nakaz dla Sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto.
Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną przez sąd kasacyjny nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; por też W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139).
Wykładnia prawa wyrażona w wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. I GSK 360/06, Legalis).
Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej przez NSA wyjątkowo i w gruncie rzeczy może to dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną;
- 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny;
- 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 624). Podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie był związany wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., ponieważ ani nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy, ani nie zostały zmienione przepisy prawa. Nie została też podjęta uchwała w składzie siedmiu sędziów przyjmująca odmienne stanowisko odnośnie wykładni prawa mającego zastosowanie w sprawie. Prawidłowo zatem uznał, że w świetle postanowień art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i dentysty organ nie mógł wymagać od R. C. przedstawienia dokumentu wystawionego przez organ państwa, który potwierdzałby formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej. Skoro ustawodawstwo tych państw nie przewiduje w ogóle takiej specjalizacji, to oczywistym jest, że żaden organ państwowy w Belgii i Holandii nie jest uprawniony do wystawienia takiego dokumentu. Z punktu widzenia treści art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty istotne było to, czy R. C. przedstawił dokumenty potwierdzające jego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, ale "inne" niż wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i dentysty.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dopiero po uznaniu przez organ, że wnioskodawca przedstawił dokumenty uprawniające do przeprowadzenia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji "urolog dziecięcy", a więc na etapie merytorycznej oceny tego wniosku, będzie możliwe dokonanie przez Ministra Zdrowia oceny, czy rzeczywiście przedstawione przez R. C. dokumenty potwierdzają - czy też nie - jego formalne kwalifikacje.
Sąd pierwszej instancji zinterpretował pojęcie: "innego dokumentu" zgodnie z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez sąd kasacyjny, który orzekł, że dokumenty przedstawione organowi do oceny niekoniecznie muszą być wystawione przez właściwe władze innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Skarżący kasacyjnie organ podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego w wyniku wadliwej wykładni przepisów art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust 3 ustawy o zawodach lekarza i dentysty poprzez błędne uznanie, że dyplom, którym legitymuje się R. C., tj. "Fellow of the European Academy of Pediatrie Urology" jest "innym dokumentem potwierdzającym formalne kwalifikacje" i co za tym idzie jest on wystarczający do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego.
Należy mieć na uwadze, że NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. dokonał wiążącej wykładni art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Stwierdził, że na etapie badania, czy lekarz posiada dokument potwierdzający formalne kwalifikacje, niedopuszczalne jest stosowanie definicji legalnej tego pojęcia zwartej w art. 2 pkt 24 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394), stanowiącym implementację art. 3 ust. 1 lit. c dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Ustawa o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej znajduje zastosowanie na potrzeby uznania specjalizacji medycznej, jedynie wówczas, gdy organ uzna, że wnioskodawca przedłożył dokument uprawniający do przeprowadzenia postępowania w sprawie uznania tej specjalizacji.
Oznacza to, że nieuprawnione jest stosowanie rozumienia pojęć zawartych w ustawie z 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej na etapie badania - w oparciu o art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, czy lekarz posiada dokument potwierdzający formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych lekarza, lekarza dentysty inny niż wymieniony w wykazie, o którym mowa w art. 16a ust. 3 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji, w zgodzie z powyższą oceną prawną, trafnie uznał, że w sytuacji, gdy brak jest możliwości wystawienia przez jakikolwiek organ dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej w dziedzinie urologii dziecięcej, to przepis art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy należy interpretować ad causum poprzez zbadanie kwalifikacji zawodowych wnioskodawcy dla potrzeb ewentualnego uznania specjalizacji jedynie w toku merytorycznego rozpoznania wniosku. Należy zauważyć, że istotnym elementem sprawy, jest to, że ani w Holandii ani w Belgii urologia dziecięca nie jest wyodrębnioną specjalizacją medyczną. W tych okolicznościach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał że organ nie mógł wymagać od R. C. przedstawienia dokumentu wystawionego przez organ państwa, który potwierdzałby formalne kwalifikacje w zakresie tej specjalizacji uzyskane czy to w Belgii, czy to w Holandii. "Skoro ustawodawstwo tych państw nie przewiduje w ogóle takiej specjalizacji, to oczywistym jest, że żaden organ państwowy w Belgii i Holandii nie jest uprawniony do wystawienia takiego dokumentu".
Powołana okoliczność jednak nie wyklucza, że w państwie pobytu lekarz jest specjalistą w dziedzinie urologii dziecięcej. Specjalność taka nie została jedynie w tym państwie w sposób formalny wyodrębniona. Zbadanie zaś kwalifikacji zawodowych skarżącego dla potrzeb ewentualnego uznania tej specjalizacji (jak ustalono, wyodrębnionej formalnie tylko w Polsce i Czechach), będzie zaś możliwe dopiero w toku merytorycznego rozpoznania jego wniosku.
W toku postępowania administracyjnego R. C. przedstawił między innymi dokumenty potwierdzające jego kwalifikacje i dorobek: dyplom Fellow of the European Academy of Pediatric Urology wydany przez Joit Committee of Pediatric Urology, listy polecające, kopię prawa wykonywania zawodu lekarza, dokument potwierdzający zatrudnienie w charakterze urologa dziecięcego w szpitalu w Amsterdamie, list potwierdzający uznanie kwalifikacji w zakresie urologii dziecięcej przez obecnego pracodawcę - Dyrektora [...] Szpitala [...] w A. Mając to na względzie, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że skoro w państwie pobytu urologia dziecięca nie jest formalnie wyodrębniona, jako specjalizacja to właśnie takie "inne dokumenty" są podstawą do merytorycznego rozpoznania wniosku. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przedłożone dokumenty mogą mieć znaczenie w sytuacji, gdy brak możliwości wystawienia przez jakikolwiek organ tych państw dokumentu potwierdzającego formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznej w dziedzinie "urologii dziecięcej".
Nadto w świetle art. 3 ust. 1 lit c Dyrektywy 2005/36, który stanowi o tym, czy wnioskodawca posiada formalne kwalifikacje w zakresie specjalizacji medycznych, warunkiem takim jest przedstawienie dokumentu potwierdzającego pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego. Skarżący, w trakcie postępowania, przedstawił dokument - kopię prawa wykonywania zawodu lekarza, a ponadto inne dokumenty potwierdzające jego kwalifikacje i doświadczenie, w tym w szczególności dyplom Fellow of the Earopean Academy of Pediatrie Urology wydany przez Joit Committee of Pediatrie Urology potwierdzający, że odbył on szkolenie i zdał egzamin porównywalne ze szkoleniem specjalizacyjnym i egzaminem w dziedzinie urologii dziecięcej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
W wyroku o sygn. II OSK 1697/11 NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do argumentów skarżącego na temat konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie art. 45 i 49 TFUE. Uwzględniając wytyczne Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że "stwierdzenie, czy wnioskodawca posiada kwalifikacje na gruncie prawa europejskiego jest oderwane od tego, czy w danym państwie członkowskim występuje konkretna specjalizacja zawarta w danym wykazie, czy też wnioskodawca uzyskał w tym zakresie jakiś formalny dokument, że lekarz jest specjalistą (...). Potwierdzeniem powyższego jest orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, który w sprawie (...) C-31/00 Nicolas Dreessen jednoznacznie stwierdził, w kontekście wynikających z art. 43, 45, 47 i 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasad swobodnego przepływu osób, przedsiębiorczości, usług, że przy ustalaniu kwalifikacji zawodowych winno się brać pod uwagę wszystkie dyplomy, świadectwa i inne dowody formalnych kwalifikacji osoby, której to dotyczy, oraz jej odpowiedniego doświadczenia zawodowego poprzez porównanie specjalistycznej wiedzy i umiejętności tak udokumentowanych oraz doświadczenia z wiedzą i kwalifikacjami wymaganymi przez prawo wewnętrzne, nawet jeżeli została przyjęta dyrektywa o wzajemnym uznaniu dyplomów (...), a zastosowanie tej dyrektywy nie doprowadziło do automatycznego uznania kwalifikacji. ".
Chybiony jest zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wnikliwego rozważenia stanu prawnego, w szczególności interpretacji art. 16b ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16a ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego przedstawiony przez skarżącego dyplom został uznany za "inny dokument" w rozumieniu tego przepisu oraz dlaczego organ odmawiając skarżącemu uznania specjalizacji miał naruszyć wskazaną normę prawną.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie podkreśla się, że po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, [w:] CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Spełnia zatem wymagania normatywne przewidziane w art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonał wnikliwej wykładni pojęcia "innego dokumentu" w rozumieniu art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. art. 3 ust. 1 lit. c Dyrektywy oraz wyjaśnił, w uzasadnieniu wyroku, dlaczego organ naruszył wskazaną normę prawną wynikającą z tego przepisu.
Oparł się przy tym nie tylko na literalnym brzmieniu art. 16b ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lecz odwołał się także do postanowień art. 3 ust. 1 lit c Dyrektywy, dokonując wykładni systemowej tych przepisów poprzez uwzględnienie swobód traktatowych wynikających z art. 43, 45, 47 i 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Co więcej, wyjaśniając, na czym polegało naruszenie art. 16b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 lit c Dyrektywy i przepisami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Sąd pierwszej instancji trafnie powołał orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące uznawania kwalifikacji zawodowych (wyrok ETS z 22 stycznia 2002 r., sygn. akt C-31/00, Nicolas Dreessen).
Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.