Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1805/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 29/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 16 listopada 2015 r. znak... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 13 kwietnia 2015 r. znak... oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak...

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... Burmistrz M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku świniarni przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w technologii bezściółkowej, przyłącza elektrycznego i wodociągowego, dwóch silosów na zboże i komponenty o pojemności 80 ton, jednego silosu na paszę o pojemności 100 ton oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę pojemności 100 m3, na terenie położonym na części działki nr..., ark...., obręb K., gm. M. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. D. K., dalej skarżący, wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji Burmistrz jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zwane dalej w skrócie SKO, decyzją z dnia 13 kwietnia 2015 r. znak... odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak...

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że wskazane przez skarżącego wyliczenia dotyczące potencjalnej możliwości prowadzenia w przedmiotowej inwestycji chowu zwierzą w przeliczeniu ok. 115 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza) stanowią jedynie pewną hipotezę. Inwestor A. D. w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również w złożonym oświadczeniu wskazał, że w związku z planowaną inwestycją budowy chlewni na działce nr... produkcja trzody w jego gospodarstwie nie przekroczy 40 DJP. Wobec tak sformułowanego wniosku - wskazującego zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy - przyjęto zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Hipoteza wskazana w treści wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. oparta jedynie na wyliczeniach matematycznych, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie.

Według organu fakt, że w treści decyzji z dnia 31 sierpnia 2011 r. nie wskazano liczby DJP nie świadczy o tym, że wnioskodawca może wyżej wskazaną jednostkę zwiększyć wedle swego uznania. Wniosek o ustalenie warunków dotyczył trzody chlewnej w przeliczeniu do 40 DJP i w oparciu o takie założenie inwestycyjne wydana została decyzja z dnia 31 sierpnia 2011 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł pełnomocnik skarżącego.

SKO decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. znak... utrzymało w mocy swoje własne rozstrzygniecie z dnia 13 kwietnia 2015 r. znak:....

SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w decyzji z 15 kwietnia 2015 r. Wniosek o ustalenie warunków dotyczył trzody chlewnej w przeliczeniu do 40 DJP i w oparciu o takie założenie inwestycyjne wydana została decyzja Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak:....

Podniesiono, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tym samym SKO nie może opierać się na twierdzeniach zawartych w przedłożonej przez skarżącego opinii środowiskowej sporządzonej w październiku 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku dostępu inwestycji do drogi publicznej w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy SKO wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Burmistrza z dnia 22 sierpnia 2011 r. znak:... uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Wobec powyższego SKO uznało, że działka ta posiadała w dacie wydania decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. dostęp do drogi publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K. podnosząc, że kwestia rzeczywistego DJP wynika z dokumentacji Starostwa Powiatowego w M. - opinii Z. M., który jest biegłym Wojewody W. do spraw ocen oddziaływania na środowisko i biegłym Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Decyzja środowiskowa ma faktyczne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy dana inwestycja może w ogóle być realizowana na danym terenie, a w niniejszej sprawie brak jest takiej decyzji mimo, że była konieczna. Uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 §1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia 13 kwietnia 2015 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu ostateczna decyzja Burmistrza M. z 31 sierpnia 2011 r. znak... została wydana z rażącym naruszaniem prawa, to jest art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy.

Sąd wywiódł, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego SKO dostrzegło, że decyzja Burmistrza z 31 sierpnia 2011 r. znak... opisując rodzaj inwestycji dla której została wydana nie zawiera określenia ilości DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza). Według Kolegium uchybienie to nie było istotne, bowiem z wniosku inwestora wynika, iż po zrealizowaniu inwestycji produkcja trzody chlewnej w gospodarstwie nie przekroczy łącznie 40 DJP.

Według Sądu pierwszej instancji stanowisko SKO w tym zakresie było chybione, bowiem brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy DJP trzody, która będzie chowana w wyniku realizacji inwestycji stanowi brak, który skutkuje uznaniem, że decyzja ta nie określa rodzaju inwestycji, co jest wymogiem wprost wynikającym z art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 u.p.z.p.

Sąd wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie Burmistrz w decyzji z 31 sierpnia 2011 r. jako rodzaj inwestycji której ona dotyczy, wskazał budowę budynku świniami przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w technologii bezściółkowej, przyłącza elektrycznego i wodociągowego, dwóch silosów na zboże i komponenty o pojemności 80 ton, jednego silosu na paszę o pojemności 100 ton oraz szczelnego zbiornika na gnojowicę pojemności 100,00 m3. Zatem jako sposób użytkowania planowanej inwestycji określono hodowlę trzody chlewnej w technologii bezściółkowej.

Sąd zauważył, że pod pojęciem hodowla trzody chlewnej może kryć się kilka rodzajów przedsięwzięć, dla których ustawodawca przewidział inne warunki związane z ochroną środowiska. Na potrzeby określenia rodzaju inwestycji o jakim mowa w art. 54 pkt 1 u.p.z.p. rozróżnić należy trzy rodzaje przedsięwzięć polegających na hodowli lub chowie zwierząt, których realizacja wymaga spełnienia różnych warunków związanych z ochroną środowiska. Rodzaje tych przedsięwzięć zależą od liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) jakich dotyczą, a więc od ich skali. Pierwszy rodzaj przedsięwzięcia to hodowla lub chów zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Drugi to hodowla lub chów zwierząt w liczbie pomiędzy 60 a 209 DJP lub pomiędzy 40 a 59 DJP - jeżeli spełnione są warunki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Natomiast trzeci rodzaj przedsięwzięcia to hodowla lub chów w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP. Przed każdym z tych przedsięwzięć stawiane są na gruncie przepisów ustawy środowiskowej inne wymogi i tym samym można postawić tezę, że chów lub hodowla zwierząt stanowić może w zależności od liczby DJP trzy różne co do rodzaju inwestycje w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p., skutkujące innym sposobem zagospodarowania terenu, na którym dane zamierzenie ma być realizowane i innym sposobem użytkowania obiektów budowlanych służących ich realizacji.

W konsekwencji Sąd uznał, że nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budowy budynku przeznaczonego na hodowlę lub chów zwierząt (w tym jak w niniejszej sprawie świniarni), liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza dla której ma być realizowana inwestycja oznacza brak określenia w tej decyzji rodzaju inwestycji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Uchybienie to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, spowodowało niedopuszczalne skutki o charakterze nie tylko prawnym ale i społeczno-gospodarczym, gdyż otwiera inwestorowi drogę do realizacji przedsięwzięcia polegającego na ograniczonej jedynie warunkami technicznymi budynku hodowli (chowu) trzody chlewnej praktycznie dowolnej liczbie dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, z pominięciem wymogu dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd zauważył, że organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę nawet gdy uzna, że charakter planowanego przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na brak wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, a planowane zamierzenie zgodne jest z jej pozostałymi ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy należy odczytywać wraz z treścią wniosku o jej wydanie. Wniosek inwestora nie stanowi elementu decyzji o warunkach zabudowy, a organ architektoniczno-budowlany badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji opiera się jedynie na jej treści (ustaleniach), a nie na aktach sprawy, w której została ona wydana.

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że SKO błędnie stwierdziło, że decyzja Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... została wydana bez kwalifikowanej wady powodującej jej nieważność i z tej też przyczyny Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 13 kwietnia 2015 r. znak....

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a stwierdził nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 tej ustawy.

W ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja Burmistrza M. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającym na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy objęty nią teren nie posiadał dostępu do drogi publicznej. Uwaga ta sprowadza się w rzeczywistości do zarzucenia organowi nieprawidłowego ustalenia istnienia takiego dostępu. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13 oraz wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 743/14). Taka sytuacja w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r., w którym organ ten dysponował, aktualną na dzień 23 maja 2011 r. mapą ewidencyjną działki... – nie miała jednakże miejsca.

Z mapy tej, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji wynika, że działka..., a wiec teren inwestycji, bezpośrednio przylega do drogi publicznej (gminnej) – działka nr... Ewentualne błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Stąd też zdaniem Sądu pierwszej instancji, Burmistrzowi M. nie można było zarzucić rażącego naruszenia przepisów postępowania regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy skutkujących wydaniem decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem organ ten poczynił ustalenia w tym zakresie, a decyzję oparł na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Tak samo za rażące naruszenie prawa w ocenie Sądu, nie można uznać kolizji wydanej decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium uwarunkowani kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy M. - uchwała Rady Miejskiej M. z dnia 21 kwietnia 2010 r., nr... Z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. wprost wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia wiążą organy gminy jedynie na etapie sporządzaniu planów miejscowych. Niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami studium uwarunkowani kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy nie może bowiem stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1888/07 oraz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1439/11).

W skardze kasacyjnej A. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że pojęcie "rodzaj inwestycji" obejmuje również określenie w decyzji o warunkach zabudowy DJP trzody chlewnej, która będzie chowana w budynku świniami w wyniku realizacji inwestycji,
2. 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak...:
3. a) mimo, że charakter stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa nie jest rażący i oczywisty oraz nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,
4. b) w zakresie w jakim decyzja ta ustala warunki zabudowy dla pierwszego etapu inwestycji, który został już zrealizowany na podstawie decyzji Starosty M. nr... z dnia 30 grudnia 2011 r., znak... zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej A. D. pozwolenia na budowę dwóch silosów na zboże i komponentów o poj. 80 ton każdy, w sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia nie dotyczą tego zakresu inwestycji,
5. c) w zakresie w jakim decyzja ta ustala warunki zabudowy dla pierwszego etapu inwestycji, który został już zrealizowany na podstawie decyzji Starosty M. nr... z dnia 30 grudnia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej A. D. pozwolenia na budowę dwóch silosów na zboże i komponentów o poj. 80 ton każdy a zatem decyzja, której nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji wywołała w tym zakresie nieodwracalne skutki prawne.

W piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. SKO wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionej kserokopii postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 21 maja 2015 r. nr... na okoliczność klasyfikowania inwestycji A. D. objętej decyzją Burmistrza M. o warunkach zabudowy z dnia 31 sierpnia 2011 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje jakiegokolwiek przedłużenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Większość zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej jest usprawiedliwiona.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... mimo, że charakter stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa nie jest rażący i oczywisty oraz nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ten zarzut ma podstawowe znaczenie w sprawie.

W kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzjach, SKO rozstrzygało w trybie postępowania nieważnościowego, czyli w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156-159 K.p.a.

W postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie do oceny, czy decyzja wydana w danej sprawie obarczona jest wadą lub wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenie jej nieważności stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 K.p.a. Oznacza to, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a jedynie zawężająco. Ma to znaczenie w tej sprawie, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji odmienne od stanowiska wyrażonego przez organ administracyjny stwierdził, że decyzja Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd - który w pełni podziela w tej sprawie także skład orzekający - zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17, opub. w LEX nr 2473445; wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11, opub. w LEX nr 1244513; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 868/16, opub. w LEX nr 2470957; wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 672/16, opub. w LEX nr 2472381).

Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej, nie wymagającej wykładni sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia w danej sprawie administracyjnej a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17, opub. w LEX nr 2473445; wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86; wyrok NSA z 21 stycznia 2000 r. sygn. akt V SA 739/99, opub. w LEX nr 268705).

Akcentuje się przy tym potrzebę oceny wpływu unieważnienia decyzji na stabilność obrotu prawnego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1642/14).

Nie stanowiło przesłanki rażącego naruszenia prawa zdefiniowanie w ww. decyzji rodzaju inwestycji polegającej na "budowie budynku świniarni przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w technologii bezściółkowej". Nie ulega bowiem wątpliwości, że tak oznaczone zamierzenie inwestycyjne wyraźnie precyzuje rodzaj i charakter zabudowy objętej warunkami wynikającymi z decyzji wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mimo prawidłowego przywołania przez Sąd pierwszej instancji § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 t. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (DZ. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), który nakłada obowiązek wskazania w takiej decyzji rodzaju zabudowy i sposobu użytkowania obiektów budowlanych, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów wskazując, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy z 31 sierpnia 2011 r. nie było określonego rodzaju zabudowy i sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób opisania inwestycji w postaci budowy budynku świniarni przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w technologii bezściółkowej stanowi określenie rodzaju zabudowy i sposobu użytkowania takiego obiektu. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że budynek świniarni (inaczej chlewni) przeznaczony jest do chowu trzody chlewnej i to jest określenie rodzaju inwestycji. Tylko wówczas, gdyby w tej sprawie Burmistrz M. w decyzji z 31 sierpnia 2011 r. wskazał, że ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej np. na budowie obiektu bez określenia, jaki to ma być obiekt i czemu ma służyć (czyli jaki będzie jego sposób użytkowania), to wówczas miałby rację Sąd pierwszej instancji o braku określenia rodzaju inwestycji. Tak jednak w tej sprawie nie było.

W związku z powyższym zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez uznanie, że pojęcie "rodzaj inwestycji" obejmuje również określenie w decyzji o warunkach zabudowy dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) trzody chlewnej, która będzie chowana w budynku świniami w wyniku realizacji inwestycji.

Niewątpliwie naruszeniem prawa było niedoprecyzowanie liczby DJP w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale ta wada w okolicznościach tej sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Określenie liczby DJP ma znaczenie dla oceny, czy będzie wymagane uprzednie uzyskanie decyzji tzw. środowiskowej, czy też nie. Jednakże Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że okoliczność wskazania przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy liczby do 40 DJP trzody chlewnej, jaką zamierza hodować w projektowanym budynku świniarni, nie stanowi żadnej okoliczności mającej znaczenie w tej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, tak złożony przez inwestora wniosek był przedmiotem opracowanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a następnie projekt tejże decyzji został przesłany organom uzgadniającym i opiniującym, w tym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS), a więc tych samych organów, które biorą udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ewentualnego ustalenia zakresu sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia.

Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie stwierdzał, że jeżeli ta decyzja będzie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jej wydanie (tzn. decyzji ustalającej warunki zabudowy) może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji środowiskowej.

Była to więc bardzo wyraźna treść, którą powinny uwzględnić w swoich stanowiskach co do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy RDOŚ oraz PPIS.

Organy te zaakceptowały projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w której znalazło się także wyraźne stwierdzenie, że co do tego przedsięwzięcia nie jest wymagana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustalenie warunków zabudowy. W opinii PPIS z 18 sierpnia 2011 r. organ ten oceniał potrzebę wpisania do decyzji ustalającej warunki zabudowy liczbę DJP, ale nie uznał, żeby brak podania tej liczby był przeszkodą przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy sugerując jednocześnie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne powinno być ocenione w zakresie obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem pozwolenia na budowę. a nie ustalenie warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z treści § 3 ust 1 pkt 103 obowiązującego w dniu 31 sierpnia 2011 r. rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) nie zalicza się do inwestycji które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegające na chowie lub hodowli zwierząt w licznie mniejszej niż 40 sztuk DJP, jeżeli działalność ta będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 100 metrów od terenów mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych, pomników przyrody o terenów zielenie nieurządzonej. Liczba 40 sztuk DJP jest więc tą granicą, od której przepisy ww. rozporządzenia kwalifikują dane przedsięwzięcie do potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Tym samym skoro w okolicznościach tej sprawy liczba deklarowanych przez wnioskodawcę DJP nie przekraczała 40 sztuk, to mając na uwadze powołane przepisy rozporządzenia oraz stanowiska zajęte przez organy inspekcji sanitarnej oraz ochrony środowiska w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie stanowiło rażącego naruszenia ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nawet wówczas, gdyby liczba ta wynosiła 40 sztuk DJP.

Należy również wziąć pod uwagę i to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych. Podstawą do budowy budynku świniarni przez inwestora jest pozwolenie na budowę, a przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Tym samym podstawowy cel wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na dane przedsięwzięcie, tj. ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem danego przedsięwzięcia nie został naruszony w okolicznościach tej sprawy, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym zakresie nie wyłączyła potrzeby oceny oddziaływania na środowisko na etapie poprzedzającym pozwolenie na budowę. Jak wynika przy tym z dokumentów dołączonych do akt sprawy, taka ocena oddziaływania na środowisko miała miejsce przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę budynku świniarni.

Rekapitulując ten tok argumentacji należy stwierdzić, że zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest trafny, a decyzja Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Zasadny jest także i kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej a dotyczący uznania przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa w stosunku do całej decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak... obejmującej ustalenie warunków zabudowy nie tylko dla budynku świniarni, ale także budowli obejmującej dwa silosy na zboże i komponentów o pojemności 80 ton każdy. Co do tego przedsięwzięcia ani organ administracyjny nie wskazał na jakiekolwiek naruszenie prawa przy ustalaniu warunków zabudowy, ani też Sąd pierwszej instancji nie ustalał, aby w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tych budowli w jakimkolwiek zakresie naruszono prawo, nie mówić już o rażącym naruszeniu prawa. Skutkiem zaś zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było unieważnienie całej decyzji Burmistrza M. z dnia 31 sierpnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy także dla budowy ww. silosów wraz z komponentami.

W przypadku, gdy w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ ustala te warunki dla kilku odrębnych zamierzeń budowlanych, to wówczas w sensie materialnym taka decyzja zawiera kilka rozstrzygnięć niezależnie od tego, że formalnie stanowi jedną decyzję. Unieważnienie zaś decyzji w stosunku do tej części, która nie zawiera żadnej wady, nie jest możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Trafnie wiec zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że uchybieniem Sądu pierwszej instancji było unieważnienie decyzji ustalającej warunki zabudowy także dla budowy dwóch silosów z komponentami, mimo braku wskazania na jakiekolwiek naruszenie przez Burmistrza M. prawa w tym zakresie.

Natomiast nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi nieodwracalny skutek prawny uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Zdarzenia zaistniałe po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym także wydanie pozwolenia na budowę lub realizacja danej inwestycji kwalifikują się wyłącznie w sferze faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1952/11, opub. w LEX nr 1367337; NSA w wyrok z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 319/14, opub. w LEX nr 1987207).

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargi.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od D. K. na rzecz A. D. zwrot kosztów postępowania.