Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 321/16, wydanym na podstawie art. 151 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] 2015 r. Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku M.K. z dnia 1 kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami na nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...]w obrębie [...], położonej w B. przy ul. N. [...] i [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania J.K., K.G., R.M. i S.M., decyzją z dnia [...] 2016 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, posługując się mapą zgodną z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). SKO podkreśliło, że szerokość frontu obszaru inwestycji wynosi około 100 m, zatem jego trzykrotna szerokość to 300 m, wobec czego w takiej minimalnej odległości od każdej z granic obszaru inwestycji powinien być wyznaczony analizowany obszar (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Ponadto analiza nowej zabudowy objętej zamierzeniem inwestycyjnym została przeprowadzona zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia.
Podzielając pogląd organu I instancji SKO stwierdziło, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, gdy poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Wobec powyższego zamierzenie inwestycyjne odpowiada warunkom wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Ponadto Kolegium wskazało, że Prezydent prawidłowo przeprowadził wymagane prawem uzgodnienia. Zdaniem SKO innym organem w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. nie jest jednostka organizacyjna tego samego organu albo wykonująca zadania z upoważnienia organu, co miało miejsce w sprawie. Wobec powyższego wymagane przepisami u.p.z.p. uzgodnienia nie musiały mieć formy postanowień.
Skargę od powyższej decyzji wnieśli R.M., J.K. i W.G.. Skargi J.K. i W.G. zostały następnie prawomocnie odrzucone.
Rozpoznając skargę R.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej), z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz samodzielnych funkcji handlowo-usługowych.
Sąd podzielił wyrażony przez organy pogląd, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, gdy poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Ciągłość funkcji zabudowy zostanie zatem zachowana wówczas, gdy przynajmniej jedna nieruchomość na analizowanym obszarze posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora (co miało miejsce w sprawie). Wobec powyższego w ocenie Sądu planowana inwestycja będzie kontynuować funkcje, parametry, odpowiednie cechy i wskaźniki występujące na analizowanym obszarze. W ocenie Sądu również brak w obszarze analizowanym dużego obiektu handlowego nie mógł skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.
Sąd wskazał również, że przepisy u.p.z.p., które stanowią administracyjnoprawne ograniczenie chronionej konstytucyjnie wolności zagospodarowania terenu, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wobec powyższego obszar analizowany należy w każdym przypadku widzieć, jako urbanistyczną całość, a wyznacznikiem spełnienia wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została zatem wydana w zgodzie z dokonaną w powyższy sposób wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest też zarządcą drogi oraz zarządzającym mieniem komunalnym. Sąd podzielił wyrażony przez organy pogląd, że jednostka organizacyjna gminy nie jest w przedmiotowej sprawie innym organem w rozumieniu art. 106 § 1 K.p.a. Wobec powyższego w takiej sytuacji uzgodnienie nie musi, a wręcz nie może być dokonane w formie postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 K.p.a., na które przysługiwałoby zażalenie. Treść takich opinii powinna zostać omówiona w decyzji o warunkach zabudowy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto zdaniem Sądu nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy zarzut, że organ I instancji zwrócił się o zaopiniowanie wniosku inwestora, a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.M., zaskarżając go w całości i zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
- 1) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że decyzja organu I instancji wydana została po prawidłowym i kompletnym przeprowadzeniu wszystkich uzgodnień wymaganych przez art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w sytuacji, w której faktycznie uzgodnieniu nie podlegał projekt decyzji o warunkach zabudowy,
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że spełnione zostały kumulatywne warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem M.K.,
- 3) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy zawierał wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w ww. przypisie, w tym w szczególności, że określał w sposób precyzyjny i jednoznaczny granice terenu objętego wnioskiem,
- 4) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu;
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona skargą decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nienależytym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, w sytuacji, w której zaskarżona skargą decyzja organu II instancji oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta B. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nienależytym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Zauważyć bowiem trzeba, iż jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy obejmował nie tylko lokalizację budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz parkingami, lecz także maszt reklamowy.
Pomimo takiego zakresu wniosku inwestora organ I instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie gabarytów projektowanego obiektu budowlanego w postaci masztu reklamowego oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji w tym zakresie, w szczególności obejmujących wskazanie jakie są planowane rozmiary zamierzonego do zainstalowania na maszcie nośnika reklamowego oraz czy nośnik ten będzie umożliwiał bieżącą zmianę informacji wizualnej, w tym wyświetlał obrazy.
Wezwanie o uzupełnienie wniosku w tym zakresie było niezbędne, albowiem maszt reklamowy, w zależności od jego parametrów spełniać może ustawową definicję budowli określoną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej także: "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Bez wiedzy o gabarytach planowanego masztu reklamowego, w tym głównie jego wysokości oraz bez określenia wskazanych wyżej charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji nie sposób zaś ocenić czy zlokalizowanie go na obszarze inwestycji spełniać będzie wymogi dobrego sąsiedztwa określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Oczywistym bowiem jawi się, iż samo ustalenie, iż na danym terenie może zostać zlokalizowany budynek handlowy o określonych parametrach nie przesądza jeszcze o tym, iż na obszarze tym dopuszczalne będzie zlokalizowanie masztu reklamowego.
Bez znaczenia pozostaje, iż przedmiotowy maszt reklamowy miał być w zamyśle inwestora elementem kompleksowego sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...],[...], w obrębie [...], położonej w B., przy ul. N. [...] i [...] obejmującego inwestycję polegającą na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami.
Skoro bowiem lokalizacja na danej działce gruntu wyłącznie budowli w postaci masztu ma charakter zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymagającej uzyskania we właściwym trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to takie same wymogi musza być spełnione gdy budowa tego rodzaju obiektu budowlanego jest częścią większego zamierzenia inwestycyjnego.
Brak wskazania we wniosku inwestora gabarytów projektowanego masztu reklamowego oraz określenia charakterystycznych parametrów technicznych tej inwestycji skutkowała tym, iż ten obiekt budowlany nie został w ogóle objęty analizą architektoniczno-urbanistyczną.
Pomimo tego rodzaju braków analizy architektoniczno-urbanistycznej w zakresie ustalenia czy lokalizacja masztu reklamowego spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa,. w tym w szczególności, czy odnośnie tego obiektu budowlanego zachodzi kontynuacja funkcji, a jeśli tak to jakie są dopuszczalne, ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego parametry i cechy tego sposobu zabudowy oraz zagospodarowania terenu Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami, a następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji.
Wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zapadły zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem organy nie dopełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, bowiem nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ocenić nadto należy jako naruszający wymogi wynikające z art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta B. ocenił, a SKO ocenę tą zaaprobowało, iż na objętych wnioskiem działkach gruntu dopuszczalna jest lokalizacja między innymi masztu reklamowego nie dysponując jakimkolwiek materiałem dowodowym dotyczącym tego aspektu planowanej inwestycji.
Uchybienie powyższym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało ono udzieleniem zezwolenia na lokalizację masztu reklamowego bez zweryfikowania, czy budowa tego rodzaju obiektu spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nadto rozstrzygnięcie to spowodowało, iż w świetle wydanych decyzji na terenie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] formalnie dopuszczona została lokalizacja masztu reklamowego o dowolnej wysokości i szerokości, dowolnym sposobie posadowienia (wolnostojący lub na dachu budynku handlowego) oraz o dowolnych wymiarach i technologii nośnika reklamowego, który na tymże maszcie mógłby zostać zamontowany.
Powyższych mających potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego nie dostrzegł WSA w Bydgoszczy mimo, iż były one sygnalizowane w skardze.
Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok zapadł zatem z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie z przyczyn wskazanych wyżej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako obarczonych tymi samymi wadami.
Trafny okazał się także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie w jakim odnosił się on do uzgodnienia dokonanego organem właściwym w sprawach melioracji wodnych, to jest Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
Przed przystąpieniem do oceny tegoż zarzutu zauważyć jednakże trzeba, iż błędnie został on przez autora skargi kasacyjnej określony jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy jak wprost wynika z jego treści stanowi on zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć bowiem należy, iż poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy chociażby przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej także: "u.p.z.p.") czy też przepis art. 53 ust. 4 w zakresie w jakim ustanawia on obowiązek dokonywania określonych uzgodnień, ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne zawarte w ustawie planistycznej dotyczą trybu prowadzenia postępowania i wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania przepisy K.p.a. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć m.in. art. 53 ust. 4 i ust. 5 w zakresie w jakim ustawiają one wymogi formalne jakim winny odpowiadać dokonywane uzgodnienia i tryb dokonywania tych uzgodnień.
Zauważyć dalej trzeba, iż w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz odnoszącego się wprost do wydawania decyzji o warunkach zabudowy art. 60 ust. 1 tej samej ustawy, określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem już z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym utrwaliła się linia orzecznicza, podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokujący w niniejszej sprawie, zgodnie z którą przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Organ uzgadniający nie ocenia bowiem sposobu prowadzenia postępowania głównego, czy też samego wniosku inwestora, lecz winien odnieść się tylko do projektu decyzji w kontekście czy jest on sprzeczny z przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 878/11, z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1804/09, z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 947/08, z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2252/13 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć zaś należy, iż choć w postanowieniu z dnia [...] 2014 r., znak [...] wydanym z upoważnienia Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. zawarto zapis, iż uzgodnieniu w zakresie występowania wód publicznych oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych podlega projekt decyzji Prezydenta Miasta B. w sprawie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowego z zewnętrzną infrastrukturą techniczną, masztem reklamowym oraz parkingami na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w obrębie [...] miasta B. przy ul. N. (k. 111 akt organu I instancji), to jednak z wniosku o uzgodnienie złożonego przez Prezydenta Miasta B. pismem z dnia [...] 2014 r. (k. 68 akt organu I instancji) wynika, że przedmiotem uzgodnienie nie był projekt decyzji, lecz wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy.
Treść powyższego wniosku o uzgodnienie koresponduje przy tym z zawartością akt sprawy, z których wynika, iż pierwsza analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz pierwszy projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządzone zostały odpowiednio [...] i [...] 2015 r.
Co za tym idzie nie budzi wątpliwości, iż uzgodnieniem w zakresie występowania wód publicznych oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych objęto nie projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, lecz jedynie wniosek inwestora o jej wydanie, co stanowiło naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Uchybienia wyżej wskazanym przepisom postępowania polegającego na wadliwej formie dokonania uzgodnienia w zakresie występowania wód publicznych oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych nie dostrzegł jednakże Sąd I instancji.
Zgłoszony w tym zakresie zarzut kasacyjny nie mógłby jednak okazać się skuteczny samodzielnie, albowiem strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jaki istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia mogło mieć stwierdzone naruszenie przepisów postępowania polegające na uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz wniosku inwestora wraz załącznikami. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłanką uchylenia przez sąd administracyjny decyzji może być stwierdzenie jedynie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie okazał się natomiast trafny zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie odnosił go do uzgodnień czynionych przez organ I instancji z Zarządem Dróg Miejskich w B. oraz Wydziałem Mienia i Geodezji Urzędu miejskiego w B. Zauważyć należy, iż zarząd dróg nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji. Co za tym idzie gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta B.), to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1608/12, z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. II OSK 609/12 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie skutkuje to tym, iż nie miały dla organów orzekających w sprawie charakteru wiążącego wytyczne Zarządu Dróg Miejskich co do zachowania pasa szerokości 7 m pod poszerzenie pasa drogowego.
Nie okazały się także zasadne pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.
W szczególności nie okazał się trafny określony w skardze kasacyjnej numerem I.2 zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku przyjęcia, że spełnione zostały kumulatywne warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem M.K. Tak z samej treści zarzutu jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem jakich to konkretnie określonych wymogów wynikających z powyższego przepisu planowana inwestycja nie spełnia.
Uzasadnienie tegoż zarzutu kasacyjnego (pkt V uzasadnienia skargi kasacyjnej) pomimo jego pozornej obszerności sprowadza się do zacytowania szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz dwóch akapitów na s. 8 skargi kasacyjnej, gdzie jej autor wskazał, iż 1. na działkach sąsiednich nie znajduje się chociażby jeden obiekt pozwalający na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności terenu, 2. planowany obiekt burzy urbanistyczny układ otoczenia, łamie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne istniejące w sąsiedztwie oraz 3. zasada kontynuacji funkcji, parametrów i cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej została przez zaskarżoną decyzję w sposób oczywisty złamana.
Powyższe twierdzenia nie zostały jednakże przez autora skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób uargumentowane i odniesione do realiów tej konkretnej sprawy, w tym w szczególności nie wskazał on na czym opiera on swoją (odmienną niż zawarta w analizie architektoniczno-urbanistycznej) ocenę co do na ruszenia zasady kontynuacji oraz czy kwestionuje samo dopuszczenie zabudowy w postaci budynku handlowego z infrastrukturą techniczną i parkingiem, czy dopuszczone parametry i cechy zabudowy, a jeśli tak to z jakich przyczyn.
Powyższe uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem tegoż zarzutu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się zaś do argumentu, iż na działkach sąsiednich nie znajduje się chociażby jeden obiekt pozwalający na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności terenu wskazać dodatkowo należy, iż tego rodzaju twierdzenia skarżącego kasacyjnie stoją w sprzeczności z treścią analizy architektoniczno-urbanistycznej, gdzie w sposób wyczerpujący wskazano, w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie jakich działek ustalono występowanie dla budowy budynku handlowego o określonych parametrach i lokalizacji, przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz ustaleniami faktycznymi organów orzekających w sprawie.
Autor skargi kasacyjnej powiązał zatem istotę naruszenia prawa materialnego z błędnym ustaleniem faktów. Jest to o tyle argumentacja nietrafna, że naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, wiążąca się z nieprawidłowym ustaleniem zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (treści wzoru zachowania).
Nie można natomiast uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd (por. np. wyr. NSA z dn. 12 marca 2008 r., I OSK 338/2007, dostępny w CBOSA).
Co za tym idzie tego rodzaju argumentacja, jak podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogła służyć skutecznemu wsparciu zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz winna ona przybrać formę zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy i połączonego, z wykazaniem naruszeń prawa, czy też błędów w analizie architektoniczno-urbanistycznej, które uzasadniałyby odmówienie temu dokumentowi mocy dowodowej, czego jednakże strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie uczyniła.
Nie mógł okazać się skuteczny również zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr I.3. Zauważyć bowiem trzeba, iż skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu, w tym w szczególności wykazania dlaczego zdaniem jej autora sposób wskazania we wniosku inicjującym postępowanie granic terenu objętego tym wnioskiem nie odpowiada wymogom określonym przepisom prawa. Dalej zauważyć należy, iż wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 52 ust. 1 u.p.z.p. (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosowany również do decyzji o warunkach zabudowy) stanowi jedynie, iż ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przepis ten nie ustanawia zatem jakichkolwiek wymogów co do treści wniosku (które zawiera ust. 2 tego samego artykułu, którego naruszenia autor skargi kasacyjnej jednakże nie zarzuca), a do jego naruszenia mogłoby dojść jedynie w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej bez wniosku inwestora, czego jednakże w skardze kasacyjnej nie zarzucono.
Odnosząc się do oznaczonego w skardze kasacyjnej nr I.4 zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zarzut ten mimo określenia, go przez skarżącego kasacyjnie mianem zarzutu naruszenia prawa materialnego odnosił się do przepisu o charakterze proceduralnym. Rozporządzenie wykonawcze z dnia 26 sierpnia 2003 r., podobnie jak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie).
Dalej wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w minimalnym wymaganym przez § 3 ust. 2 rozporządzenia obszarze w odległości trzykrotnej szerokość frontu przedmiotowego terenu, wynoszącej zgodnie z ustaleniami organów, zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, a nie zakwestionowanymi w skardze kasacyjnej, 100 m, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego w promieniu 300 m od granic działki. Nadto w toku postępowania ustalono, iż obszar wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar bardziej odległy od analizowanego terenu (również tego ustalenia faktycznego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej), co doprowadziło orzekające w sprawie organy do wniosku, iż jego ewentualne zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć urbanistycznych.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakichkolwiek kontrargumentów dotyczących wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, jak również nie wskazano jak zdaniem jej autora winien być prawidłowo określony obszar analizowany i jakie argumenty przemawiają za wyznaczeniem go w sposób odmienny niż przyjęty przez organy i wynikający wprost z przepisu, ograniczając się do stwierdzenia, że cyt. "Warunki wyznaczenia obszaru analizowanego nie zostały w ocenie skarżących prawidłowo spełnione.". Takie, pozbawione jakiejkolwiek argumentacji twierdzenie musi zaś być uznane za gołosłowne.
W skardze kasacyjnej zabrakło także choćby próby wskazania w jaki sposób wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego mogło potencjalnie wpłynąć na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia, co w związku z procesowym charakterem regulacji zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia ostatecznie przesądza o bezzasadności tegoż zarzutu kasacyjnego, bowiem zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skarżący kasacyjnie winien wykazać.
Odnosząc się zaś do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako nr II.2 wskazać należy, iż stanowi od powtórzenie zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów oznaczonych nr I.1 do I.4 i co za tym idzie nie wymaga odrębnego omówienia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podsumowując stwierdzić należy, iż wobec trafności zarzutu z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.
Biorąc pod uwagę, iż uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały w całości na zaakceptowaniu naruszeń prawa procesowego zaistniałych po stronie orzekających w sprawie organów oraz oceniając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2016 r.
Orzekając na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w znacznym zakresie i co do istoty sprawy. W zaistniałej sytuacji procesowej rozstrzyganie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje administracyjne.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta B. zastosuje się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a. w zwz. z art. 193 P.p.s.a.). W szczególności organ winien uzyskać od wnioskodawcy uzupełnienie podania inicjującego postępowanie w zakresie gabarytów projektowanego obiektu budowlanego w postaci masztu reklamowego oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, a następnie pozyskać kompletną analizę architektoniczno-urbanistyczną dotyczącą całości zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego. Winien także w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzyskać od organów współdziałających niezbędne uzgodnienia co do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę i skargę kasacyjną w wysokości odpowiednio 480 zł i 240 zł oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (500 zł) oraz od skargi (250 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).