Uzasadnienie
II OSK 1808/10 U z a s a d n i e n i e
Miasto Piotrków Trybunalski wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1660/09 oddalającego skargi Miasta Piotrków Trybunalski, Stowarzyszenia "B." w Ł., i C. H. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od węzła S. - I /bez węzła/ w km [...] do granicy województw łódzkiego w km [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji negatywnie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w skargach, a w szczególności w kwestii zarzutu Miasta Piotrków Trybunalski co do naruszenia art. 47 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niedopełnienie w postępowaniu obowiązku przeprowadzenia analizy i oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi w aspekcie podzielenia autostradą miasta na części i skomunikowania się mieszkańców tych części. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż ocena i analiza dokonywana na podstawie tego przepisu dotyczy m. in. bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. W konkretnym postępowaniu ocena oddziaływania na środowisko miała m. in. określić, przeanalizować oraz ocenić bezpośredni i pośredni wpływ przedmiotowego przedsięwzięcia, przy czym ma ona na celu ochronę środowiska naturalnego, którego jednym z elementów jest człowiek.
Ocena oddziaływania na środowisko obejmuje więc również ocenę oddziaływania danej inwestycji na zdrowie i warunki życia człowieka w kontekście art. 3 pkt 11 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazującego, iż przez oddziaływanie na środowisko rozumie się także oddziaływanie na zdrowie ludzi, zaś art. 3 pkt 13 tej ustawy definiuje pojęcie ochrony środowiska, jako podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Kwestia natomiast odcięcia części mieszkańców od dostępu do miasta na skutek realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia dotyczy rozwiązań komunikacyjnych przyjętych do realizacji w związku z budową danego odcinka autostrady, a nie elementem środowiska naturalnego w postaci warunków życia ludzi /str. 27 uzasadnienia wyroku/. Zdrowie i warunki życia ludzi w ramach ustawy Prawo ochrony środowiska podlegają wprawdzie ochronie jako elementy środowiska naturalnego, jednakże kwestia wybudowania kładki pieszo-jezdnej we wskazanym przez Miasto Piotrków miejscu nie jest elementem środowiska naturalnego, lecz wiąże się z planowanymi przez inwestora rozwiązaniami komunikacyjnymi, które niewątpliwie mają wpływ na warunki życia mieszkańców, ale nie w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje ustawa Prawo ochrony środowiska.
W skardze kasacyjnej Miasto Piotrków Trybunalski podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 47 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./ wobec przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do oceny wpływu na życie mieszkańców w aspekcie potrzeby wybudowania kładki pieszo-jezdnej w określonym miejscu, zapewniającej mieszkańcom możliwość przemieszczania się w obrębie jednostki organizacyjnej po jej przecięciu przedmiotową autostradą. Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa wobec oddalenia skargi na rozstrzygnięcie administracyjne dotknięte wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a w konsekwencji z jego rozstrzygnięciem. Błędne jest stanowisko Sądu, iż cytowany przepis prawa materialnego nie ma zastosowanie w takiej sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie. Wykładnia dokonana przez Sąd jest zawężająca. Przepis ten w ocenie strony ma znaczenie szersze i dotyczy sytuacji, kiedy następuje pogorszenie się warunków życia ludzi, które to warunki podlegają ochronie w ramach ustawy Prawo ochrony środowiska. Pozbawienie możliwości dogodnego dojazdu ma wpływ na życie ludzi, wiąże się z dojazdem Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Policji itp.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podnosząc, że prace nad przygotowaniem do realizacji danej inwestycji trwają długo. Na wcześniejszym etapie potrzeba budowy spornej kładki pieszo-jezdnej nie była przez Miasto Piotrków Trybunalski podnoszona. Ponadto z określonych względów inwestor "nie zawsze jest w stanie uwzględnić w całości lokalne interesy, w tym zapewnić komunikację terenów położonych po obu stronach autostrady we wszystkich żądanych lokalizacjach". Nie jest też według inwestora zasadny zarzut, iż brak tej kładki stanowi dla mieszkańców "realne pozbawienie ich możliwości dojazdu Straży Pożarnej, Pogotowia Ratunkowego, Policji", bowiem przewidziano takie rozwiązania komunikacyjne zapewniające przejazd i przejście nad i pod autostradą, iż zarzut odcięcia części mieszkańców od dostępu do miasta jest nieuzasadniony, jakkolwiek droga dojazdu może ulec wydłużeniu, co jest nieuniknioną konsekwencją sąsiedztwa autostrady.
Ponadto w odpowiedzi na skargę podziela się pogląd, że sprawa przedmiotowej kładki pieszo-jezdnej jest zagadnieniem związanym z konkretnymi rozwiązaniami komunikacyjnym niewątpliwie mającymi wpływ na warunki życia mieszkańców, ale "nie w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje ustawa Prawo ochrony środowiska", dlatego też organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły wykroczyć poza swoje kompetencje określone w przytoczonej ustawie.
Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał jej zarzuty i uzasadnienie podkreślając, że kwestia odpowiedniego zapewnienia możliwości komunikowania się mieszkańców w wyniku podziału miasta autostradą w aspekcie art. 47 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie była poddawana ocenie zarówno w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego orzeczenia jak też w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, natomiast błędnie przyjęto, że ten problem nie podlega analizie i ocenie na podstawie przepisów tego artykułu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako podstawę skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 47 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./ wobec przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do oceny wpływu na życie mieszkańców w aspekcie potrzeby wybudowania kładki pieszo-jezdnej w określonym miejscu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, zapewniającej mieszkańcom możliwość przemieszczania się w obrębie tej jednostki organizacyjnej po jej przecięciu przedmiotową autostradą.
Przepis art. 47 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska nakłada obowiązek przeprowadzenia w postępowaniu środowiskowym analizy i dokonania oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy taki obowiązek w zakresie dotyczącym możliwości komunikowania się mieszkańców z częściami Miasta podzielonymi autostradą powinien być rozpatrywany w ramach problematyki ochrony środowiska, jak tego domaga się wnoszące skargę kasacyjną Miasto Piotrków Trybunalski, czy też jest to problematyka wyodrębniona i nie należy do zakresu wiążącego się z ochroną środowiska w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska. To ostatnie stanowisko w sprawie jest prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz w odpowiedzi na skargę złożonej przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Wypada jednocześnie podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całkowicie słusznie zauważa się, iż niewątpliwie człowiek jest częścią środowiska i jako taki podlega ochronie przewidzianej w przepisach omawianej ustawy. W oczywisty sposób ten fakt potwierdza gramatyczne brzmienie przepisu art. 47 pkt 1 lit. a ww. ustawy wymagające dokonania odpowiednich analiz i ocen w aspekcie bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Wprawdzie w przepisie tym mowa jest o wpływie na "środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi", to jednak skoro istnieje pełna zgoda co do tego, iż człowiek jest częścią środowiska, to w ramach postępowania środowiskowego należy analizować i oceniać również wpływ na zdrowie i warunki życia ludzi. Do warunków życia ludzi, to jest w niniejszej sprawie mieszkańców Miasta Piotrków Trybunalski w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaliczyć m. in. warunki związane z komunikowaniem się z częściami tego Miasta podzielonymi przez autostradę.
Podział ten ma bezpośredni, a niekiedy pośredni wpływ na warunki życia ludzi jako mieszkańców i w ramach postępowania środowiskowego analiza i ocena w tym zakresie powinna być dokonana, w celu rozważenia najbardziej optymalnych rozwiązań sprzyjających mieszkańcom. Twierdzenie natomiast, iż omawiany problem nie należy do zagadnień z dziedziny, którą zajmuje się ustawa - Prawo ochrony środowiska lecz jest to sprawa systemu komunikacji, nie może być uznane za słuszne, chociażby z tej przyczyny, że prawa takich elementów środowiska, jak fauny, traktowane byłyby priorytetowo w stosunku do praw człowieka jako części środowiska, z czym nie można się w żadnym razie zgodzić. Skarga kasacyjna zarzuca też naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa wobec oddalenia skargi na wadliwe rozstrzygnięcie administracyjne.
Również i ten zarzut należy uznać za usprawiedliwiony, zwłaszcza w sytuacji podzielenia stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną w kwestii oparcia zaskarżonego wyroku na wadliwej wykładni prawa materialnego, to jest art. 47 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.