Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK 181/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 704/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Poznania po ponownym rozpatrzeniu wniosku Ł. W. z dnia [...].12.2010 r., sprawa nr [...] (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].05.2011r. nr [...] uchylono poprzednią decyzję Prezydent Miasta Poznania z uwagi na to, że organ ten nie wyznaczył prawidłowo obszaru analizowanego na właściwej mapie, nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy, a także nie ustalił obowiązującej linii zabudowy), w dniu [...].10.2012r. wydał na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, zwanej dalej u.p.z.p.) decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal użytkowy (o funkcji gabinet protetyki) przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ul.L. [...].

Według organu I instancji planowana inwestycja obejmująca rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego "ćwiartkę" budynku dwukondygnacyjnego w formie "czworaków" była zgodna z przepisem art. 61 u.p.z.p. Nadto organ wskazał, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji będzie się odbywać na zasadach zawartych w opinii Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].06.2012r. nr [...]. W pkt IV.1. decyzji wskazano, że dojazd do budynku mieszkalnego objętego planowaną przebudową może się odbywać jednym nowym zjazdem od ul. L. Projekt zjazdu na w/w działkę wymagać będzie oddzielnego uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich przed wystąpieniem o pozwolenie na rozbudowę obiektu. Wskazano również, że przedmiotowa działka od strony ul. B. nie graniczy bezpośrednio z drogą.

Ponadto inwestor zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz.115) będzie zobowiązany do uzyskania decyzji administracyjnej Zarządu Dróg Miejskich na lokalizację nowego zjazdu z ul. L. Organ wskazał również, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowej działki wyniesie ok.34% (wzrośnie o 4%).

W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. wniosła o odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Według niej przedmiotowy budynek nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz czteromieszkaniowym. Ponadto teren inwestycji nie posiada faktycznego dostępu do ul. L., gdyż nie wybudowano dotychczas dojazdu na działkę nr [...] od strony ul. L. Teren ten w ogóle nie posiada dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Skarżąca podniosła szereg zarzutów związanych z rzekomą samowolą budowlaną inwestora i uciążliwością jego działań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].01.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie zostały łącznie spełnione przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Mając na uwadze zarzuty podnoszone przez skarżącą Kolegium wskazało m.in., że zarzut dotyczący szkodliwości prac inwestora jest przedwczesny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy kwestii nasłonecznienia, a także parametrów hałasu, emisji szkodliwych związków i zapachów. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera wymagane prawem załączniki. Analiza sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania zawiera wszystkie elementy określone we wspomnianym wcześniej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło także, że z akt sprawy nie wynika, aby teren działki nr [...] zabudowany był domem wielorodzinnym, a rozbudowa dotyczyła ćwiartki budynku czteromieszkaniowego. Podkreślono, że domem jednorodzinnym w myśl art.3 pkt 2 a Prawa budowlanego jest również budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie ma wpływu na istniejącą linię zabudowy. Podkreślono, że kwestia ewentualnej samowoli budowlanej nie ma znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła M. N. (dalej jako skarżąca) domagając się jej uchylenia jak również decyzji ją poprzedzającej. W jej ocenie powyższe decyzje naruszają art. 61 u.p.z.p. Zarzuciła, że obowiązująca linia zabudowy została błędnie wyznaczona. Powtórzyła, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku wielorodzinnego a nie jednorodzinnego. Wskazała, że teren planowanej inwestycji "nie ma prawomocnego dostępu do drogi", gdyż droga przy ul. L. nie istnieje, a wejście/wjazd od ul. B. przez miejską działkę nr [...] jest "nieprawomocne" i samowolne. Według skarżącej produkcja protez ma charakter szkodliwy dla środowiska, a inwestor podjął samowolne prace budowlane w przedmiotowym lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. W ocenie Kolegium działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w postaci ul. L., co potwierdza opinia ZDM z dnia [...].06.2012r. nr [...]. Do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej wystarczający jest fakt, iż nieruchomość położona jest przy drodze publicznej. Natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż rozstrzygane są w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej.

Wyrokiem 27 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 704/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi pod względem merytorycznym Sąd skupił się na rozstrzygnięciu problemu natury proceduralnej tj. uchybienia organów w zakresie niezapewnienia zmarłemu R. N., uczestnikowi niniejszego postępowania administracyjnego, udziału w tym postępowaniu i ewentualnych skutków tegoż uchybienia na możliwość uwzględnienia skargi w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit. b (naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania).

Sąd uznał, że Kolegium, jak i organ I instancji, naruszyło przepisy K.p.a. nakładające na organy administracji obowiązek właściwego ustalenia kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz zapewnienia tym stronom czynnego udziału.

Sąd wskazał na okoliczności z przebiegu postępowania administracyjnego świadczące o tym, że zmarły R. N. (mąż skarżącej), był stroną tego postępowania (kierowanie zawiadomień i doręczanie pism w postępowaniu). Zwrócił uwagę, że organ I instancji kiedy dowiedział się z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o podjęciu czynności w sprawie z dnia [...] listopada 2011 r. o śmierci R. N., zaprzestał dokonywać doręczeń tej osobie, jednak nie ustalił jego następców prawnych, jak również nie podjął żadnych działań w celu ich ustalenia.

Sąd zaznaczył, że R. N. zmarł w dniu [...].07.2011 r. (k. 56 akt sądowych - akt zgonu R. N.). Jak wynikało z odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Poznań Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu z dnia 28.02.2012r. o sygn. I Ns 2487/11 o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po R. N., spadek po spadkodawcy po 1/3 części nabyli: M. B. N. (skarżąca-żona), M. W. N. i M. L. N. (córki spadkodawcy). M. N. udzieliła skarżącej M. N. (matce) notarialnie poświadczonego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w niniejszej sprawie (k.55 akt sądowych) M. N. jako pełnomocnik M. N. złożyła w jej imieniu oświadczenie, że wstępuje ona (M. N.) do niniejszej sprawy. (k.60 akt sądowych) Analogiczne oświadczenie w imieniu drugiej córki M. N. skarżąca złożyła do protokołu na rozprawie w dniu [...].09.2013r. zobowiązując się do złożenia w terminie 3 dni pełnomocnictwa udzielonego przez córkę M. N., co też uczyniła.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że doszło do konwalidowania uchybienia natury proceduralnej popełnionego przez organy administracji obu instancji w postaci niezapewnienia udziału w sprawie osób mających uprawnienia uczestnika postępowania.

Następnie Sąd przeszedł do rozważań czy stwierdzone uchybienie było istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważył, że niewątpliwie nieuczestniczenie przez stronę bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 4 Kpa). Z kolei według art.145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest zobligowany uwzględnić skargę.

Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał rozważań co do konieczności uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w przypadku stwierdzenia uchybienia organów co do zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Przyjął pogląd, według którego jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. i uchylić decyzję zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 1 lit.b) P.p.s.a. Zaznaczył, że prawo podnoszenia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przyznaje tylko niesłusznie pominiętej ("poszkodowanej") stronie.

Sąd przyjął, że z uwagi na cel (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., którym jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenia istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym (i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu), a także od oceny "korzystności" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, że "zawinienie" organów obydwu instancji było ewidentne. Organ I instancji już od listopada 2011r. miał wiedzę i świadomość w oparciu o adnotację poczty, że adresat zmarł. Potwierdza to fakt zaprzestania dokonywania doręczeń R. N. po listopadzie 2011r. Przy zachowaniu należytej staranności organy winny były i mogły ustalić spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu istniało duże prawdopodobieństwo, że pomimo tego uchybienia obydwie pominięte uczestniczki posiadały wiedzę o tym, że w toku jest przedmiotowe postępowanie, ponieważ skarżąca jest ich matką, a Sądowi nic nie było wiadomo o konflikcie rodzinnym wykluczającym przepływ informacji pomiędzy spadkobierczyniami. Sąd zaznaczył, że decydujące znaczenie dla omawianej kwestii miał jednak fakt, że obydwie nieuczestniczące w postępowaniu administracyjnym spadkobierczynie zmarłego uczestnika postępowania R. N., tj. M. N. i M. N. zostały na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania.

W świetle powyższego miały one możliwość podniesienia zarzutu określonego w art.145 § 1 pkt 1 lit.b) P.p.s.a., czego jednak nie uczyniły, popierając jedynie merytoryczne zarzuty skarżącej. Sąd uznał, że takie działanie stron było logiczne, gdyż M. N. zamieszkuje w K., a M. N., jak wynika z jej adresu nie zamieszkuje razem ze skarżącą, lecz w innej części P. Zdaniem Sądu trudno było przyjąć, by mogły one przedstawić argumenty "silniejsze" i bardziej przekonywujące od zarzutów skarżącej. Wskazał, że interes prawny ww. uczestniczek postępowania oraz skarżącej jest tożsamy. Dowodem tego było udzielenie przez uczestniczki pełnomocnictwa w celu ich reprezentowania w niniejszym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że wobec braku podniesienia przez w/w pominięte uprzednio uczestniczki postępowania zarzutu opartego na treści art.145 § 1 pkt 1 lit.b) P.p.s.a. przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, a tym samym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.

Przechodząc do kontroli zaskarżonych decyzji Sąd, przywołując art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdził, że z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie).

Sąd podkreślił, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że załatwienie sprawy wiązało się w wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wskazał na art. 61 ust 1 u.p.z.p., który wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wspomnianego już rozporządzenia. Zgodnie z tym rozporządzeniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Sąd wskazał jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy oraz sporządzona na jej potrzeby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja

Następnie Sąd odniósł się do każdego z postawionych w skardze zarzutów. Zdaniem skarżącej teren planowanej inwestycji "nie ma prawomocnego dostępu do drogi", gdyż droga przy ul. L. nie istnieje, a wejście/wjazd od ul. B. przez miejską działkę nr [...] jest "nieprawomocne" i samowolne. Sąd zakwalifikował ten zarzut jako naruszenie art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. i wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji ustalającej warunki zabudowy) w zw. z art. 60 ust.1 u.p.z.p, decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wyjaśnił, że Prezydent Miasta Poznania jest zarządcą dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich na terenie Gminy Miasto Poznań, a jego funkcje w tym zakresie wykonuje Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu.

Sąd podzielił pogląd, że tryb wskazany w art. 106 Kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, niebędącej innym organem administracji publicznej. Sąd przywołując art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej u.d.p.) wskazał, że wynikający z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, w określonych sytuacjach nie powstaje. Taka sytuacja powstała w niniejszej sprawie. Ma to miejsce wówczas kiedy prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. Wówczas bowiem ten sam organ musiałby dokonywać wspomnianego uzgodnienia sam ze sobą. Występuje więc w takim przypadku confusio.

Sąd zauważył, że organ I instancji pomimo braku takiego obowiązku podjął jednak działania zmierzające do wspomnianego uzgodnienia, o czym świadczyły pisma organu I instancji i odpowiedzi Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu zawarte w pismach z dnia [...].01.2011 r., [...].02.2012 r., [...].05.2012 r. i [...].06.2012 r. (k.33, 173, 217, 229) akt administracyjnych. Za szczególnie istotne Sąd uznał pismo ZDM z dnia [...].06.2012r., gdzie organ uzgodnieniowy jednoznacznie wskazał, że dojazd do nieruchomości objętej planowaną inwestycją może odbywać się jednym nowym zjazdem z ul. L. (jak najdalej odsuniętym od ul. B.), przy czym inwestor jest zobowiązany do uzyskania decyzji administracyjnej Zarządu Dróg Miejskich zezwalającej na lokalizacje nowego zjazdu z ul. L. Wskazano tam także, że pełne potrzeby parkingowe dla istniejącej i planowanej zabudowy należy zapewnić wyłącznie na terenie działki inwestora.

Sąd wskazał, że uchybienie organu I instancji polegające na tym, że do zapytania do ZDM załączono nie projekt decyzji, lecz wniosek inwestora, nie miało wpływu na stanowisko ZDM, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy albowiem uzgodnienie nie było w ogóle wymagane, a nadto dlatego, że we wniosku inwestora podano istotne dla ZDM informacje tożsame z danymi zawartymi w tym zakresie w decyzji, a wcześniej w jej projekcie.

W zakresie zarzutu, że działka objęta planowaną inwestycją pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej Sąd wskazał na treść art.2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd podkreślił, że aktualnie inwestor ma dojazd do swojej nieruchomości od strony ul.B. (drogi gminnej). Zjazd ten prowadzi do przedmiotowej działki od ul. B. przez działkę nr [...] będącą we władaniu Miasta P. Na działce tej nie ustanowiono służebności przejazdu. (k.241 akt admin.) Planowana inwestycja zmierza ponadto do likwidacji tego dojazdu poprzez zamiar zabudowy wjazdu do obecnego garażu. W razie zaistnienia takiej sytuacji inwestor zmuszony będzie (zgodnie z pismem ZDM z dnia [...].06.2012r.), wystąpić w myśl art.29 ust.1 u.d.p. do ZDM w Poznaniu jako zarządcy drogi o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. od strony ul. L. (drogi gminnej). Sad dodał, że oczywistym jest, że drogi gminne są drogami publicznymi w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 4 u.d.p.

Sąd podkreślił, że niewątpliwie dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o decyzji o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Zdaniem Sądu należało rozstrzygnąć czy aby została spełniona przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczający był sam fakt graniczenia działki objętej planowaną inwestycji bezpośrednio z drogą publiczną (w tym przypadku drogą gminną ul. L.), czy też niezbędne było w chwili wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnienie zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową działkę nr [...].

Sąd podzielił pogląd, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest zrealizowana nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna i realna możliwość wykonania zjazdu. W art. 2 pkt 14 u.p.z.p. użyto sformułowania "bezpośredni dostęp" i nie ma mowy o formie tego dostępu, zatem założyć należy, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał wskazać wymagane formy tego dostępu, to by je wskazał. Skoro tego nie uczynił, to dostępem bezpośrednim jest każda bezpośrednia styczność bez względu na to w jakich warunkach technicznych ona zachodzi. W sytuacji, gdy istnieje potencjalna możliwość uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę objętą planowaną inwestycją, to w ocenie Sądu było to wystarczające na tym etapie procesu inwestycyjnego dla przyjęcia, że działka ta ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Sąd na potwierdzenie swego stanowiska powołał stosowne orzecznictwo.

Sąd podkreślił, że w jego ocenie w rozpatrywanym przypadku działka objęta zamiarem inwestycyjnym ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zaznaczył, że kwestia braku w chwili ubiegania się o warunki zabudowy urządzonego i legalnego zjazdu na drogę publiczną nie może przesądzać o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzyskanie zgody zarządcy drogi na zjazd jest możliwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym również mogą być brane pod uwagę kwestie bezpieczeństwa użytkowników drogi. Z akt administracyjnych wynikało, że w przedmiocie zjazdu na działkę nr [...], objętej zamiarem inwestycyjnym wypowiedział się Zarząd Dróg Miejskich, w piśmie [...].06.2012 r. stwierdzając, iż istnieje możliwość wykonania zjazdu, który obsługiwałby komunikacyjnie działkę nr [...]. Tym samym zarzut skarżącej w zakresie rzekomego braku dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej zdaniem Sądu był niezasadny.

Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczące zacienienia i ewentualnie już prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, jak również w zakresie szkodliwości działań inwestora w zakresie produkcji protez nie podlegały rozpoznaniu w ramach prowadzonego postępowania o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja dotyczy budynku wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego, Sąd wskazał definicję budynku mieszkalnego z art.3 pkt 2 a ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.263 ze zm., zwanej dalej Pb). W świetle tej definicji, a także w oparciu o akta sprawy Sąd uznał, że nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy domu jednorodzinnego w rozumieniu art.3 pkt 2a Pb czym podzielił rozważania Kolegium. Z analizy akt wynikało bowiem, że budynek będący przedmiotem postępowania jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie grupowej stanowiącym, "ćwiartkę" budynku w formie czworaków, a jednocześnie stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość. Tym samym ten zarzut skarżącej okazał się niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie błędnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy Sąd wskazał, że nie jest on trafny. Sąd zgodził się z treścią analizy (k.313 akt admin. pkt III.1), że planowana inwestycja nie ma wpływu na istniejącą obowiązującą już linię zabudowy, gdyż dotyczy ona elewacji frontowej istniejącego już budynku, która pozostanie bez zmian. Innymi słowy linia zabudowy nie ulegnie zmianie w związku z utrzymaniem linii wyznaczonej przez istniejący już garaż. Zaznaczył, że kwestia legalności, czy też nielegalności, budowy tegoż garażu nie była objęta zakresem niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wskaźnika zabudowy Sąd wskazał, że nie zasługuje on na aprobatę. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z zaleceniami SKO w Poznaniu zawartymi w decyzji z dnia [...].09.2011r. oraz zgodnie z § 3 wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i przyjmując za front działki jej granicę od ul. L. Na jego podstawie organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art.61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ uczynił to prawidłowo.

Sąd przywołał treść § 5 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczącego zasad ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i stwierdził, że z analizy wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosił w obszarze analizowanym ok. 26% (od 19,2% w przypadku działki przy ul. T. [...] do 48,3% w przypadku działki przy ul. B. [...]. (k.182 i 313 akt admin.) Obecny wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi 29,6 %. W analizie wskazano, że planowana inwestycja spowoduje wzrost wskaźnika zabudowy o 4% do 34%. Wskaźnik ten przekracza średnią wartość w obszarze analizy.

Sąd zauważył, że nie przekracza najwyższej wartości występującej obszarze analizowanym, a wynoszącej 48,3%. Na tej podstawie w analizie dopuszczono wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Zdaniem Sądu organ spełnił przesłankę wskazaną w § 5 ust.2 rozporządzenia, gdyż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z analizy. Sąd podkreślił, że działka nr [...] już w chwili obecnej, a więc przed realizacją ewentualnej planowanej inwestycji przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym.

Zatem gdyby przyjąć tok rozumowania skarżącej, to na tej działce (i innych przekraczających średni wskaźnik zabudowy) z tego powodu byłaby już niemożliwa jakakolwiek zabudowa i to z przyczyn określonych w przepisie rangi podustawowej. To z kolei naruszałoby określone w art.6 ust.2 u.p.z.p. prawo wolności zagospodarowania terenu i to w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym już występują działki o wyższym wskaźniku zabudowy. Tym samym naruszona zostałaby zasada równości. Uwzględniając rozmiar i charakter planowanej inwestycji Sąd stwierdził, że nie zakłóci ona ładu przestrzennego na obszarze analizowanym.

Na zakończenie Sąd zauważył, że z analizy akt spraw wynika, że w rozpatrywanym przypadku spełnione są przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna usługowa, a planowana inwestycja stanowi funkcję uzupełniającą do funkcji mieszkaniowej. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują co najmniej dwa lokale usługowe w lokalach mieszkalnych, których powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego (usługi w sąsiednim segmencie na działce nr [...] dostępnym z ul. T. oraz przy ul. L. 133a – k.313 akt admin.) Ponadto takie lokale występują w budynkach położonych przy ul. T. [...],[...],[...],[...] i [...] (k.182 akt admin.) Tym samym została spełniona przesłanka z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. mówiąca o tym by co najmniej jedna działka sąsiednia spełniała wymogi określone tym przepisem.

Teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenie terenu. Nie wymaga on również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż nie mają one zastosowania w niniejszym przypadku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

M. N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył przepis prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie bowiem przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy został spełniony warunek umożliwiający określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jak również że zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa.

Powołując się na naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca wskazała na naruszenie:

1. a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. pominięcie, że decyzja dotyczy budynku wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego, braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak i braku wystarczającego uzbrojenia terenu, ustalonej powierzchni zabudowy i niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa,
2. b) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasad ustanowionych w tym przepisie, poprzez podjęcie takich działań, które stoją w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
3. c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowo - administracyjnej, jako że podniesione zarzuty niewątpliwie miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji organów administracji publicznej,
4. d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek podzielenia zapatrywań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie uznania, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., jak również uznania, że w niniejszej sprawie zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa,
5. e) art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niezapewnieniu przez organy administracyjne udziału w postępowaniu osób mających uprawnienia uczestników postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że organy rozpoznające niniejszą sprawę niewłaściwie ustaliły przebieg linii zabudowy uznając, że obowiązująca linia zabudowy biegnie na przedłużeniu linii istniejącego na działce garażu, tj. w odległości około 20 m od frontowej granicy działki z ul. L. Wobec powyższego organy i Sąd błędnie uznały, iż inwestycja nie ma wpływu na obowiązującą linię zabudowy. Przywołując przepisy rozporządzenia (§ 4 ust 1 i 3) wskazała, że linia zabudowy biegnie na przedłużeniu linii frontu budynku, a nie garażu, bowiem linia wyznaczona przez garaż (uskok) powinna zostać pominięta.

Dalej stwierdzono, że dopuszczenie na zasadzie wyjątku do wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób (na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdy możliwość taką daje przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna) nie powinna mieć miejsca w sprawie bowiem wówczas przyzwala się na prymat przepisów niższej rangi nad przepisami ustawowymi – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Takich wyjątkowych okoliczności w sprawie brak, a wysunięty w stronę ulicy garaż występuje tylko na działce wnioskodawcy.

Następnie skarżąca zarzuciła, że Sąd błędnie uznał, że w myśl obowiązujących przepisów Prawa budowlanego budynek objęty wnioskiem należało uznać za budynek jednorodzinny. Twierdzi, że budynek ów nie spełnia kryteriów definicji budynku jednorodzinnego zawartej w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego. W jej ocenie nie stanowi on samodzielnej konstrukcyjnie całości, bowiem brak jest konstrukcyjnego wydzielenia poszczególnych segmentów budynku mieszkalnego poprzez samodzielną konstrukcję np. fundamentów, ścian, występuje brak dylatacji. Wszystkie 4 mieszkania posiadają wspólne przyłącza elektroenergetyczne oraz wodne. Zdaniem skarżącej fakty te wskazują na konieczność zakwalifikowania przedmiotowego budynku jako wielorodzinnego. Także z opinii rzeczoznawcy budowlanego M. W., która Sąd I instancji pominął, wynika ten fakt.

Odnosząc się do ustalonej przez organy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki skarżąca z brzmienia § 5 rozporządzenia (wyznaczenie tego parametru na postawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego) wnioskuje, że w ramach analizy w zakresie tego wskaźnika pod uwagę powinny być wzięte wszystkie działki a nie tylko działki sąsiednie. Sąd wskazał, ze średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosił 26%. Skoro tak to zdaniem skarżącej wskaźnik ustalony dla nowej zabudowy na poziomie 34% wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią.

Nie można zgodzić się w twierdzeniem Sądu, że jeśli przed realizacją inwestycji działka przekracza już średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie, to z uwagi na prawo wolności zagospodarowania dopuszczalne jest ustalenie go na poziomie 34%. Podkreśliła, że porównanie przez Sąd powierzchni zabudowy działki nr [...] (powinno być 137a), po zrealizowaniu inwestycji, z powierzchnią zabudowy działki przy ul. B. [...] jest bezprzedmiotowe, gdyż zabudowa działek przy ul. B. oraz przy ul. L. jest zdecydowanie innego charakteru, co ma związek z inna charakterystyka budynków przy ul. B. Wskaźnik zabudowy przy tej ulicy wynosi 48%.

Organ w ogóle nie wziął pod uwagę wpływu zwiększenia powierzchni zabudowy na działce [...] na działki sąsiednie nr [...] i [...]. Żadna nieruchomość położona przy ul. L. nie posiada tak wysokiego wskaźnika zabudowy jaki by posiadała działka objęta wnioskiem w przypadku realizacji inwestycji. Na tej ulicy wskaźnik zabudowy wynosi 22%.Ustalenie powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnym wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego ale będzie miało też wpływ na przepływ powietrza, zawilgocenie i zacienienie nieruchomości na tej ulicy. Sąd nie uwzględnił wpływu realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiednie czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 K.p.a. a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji (raczej wyroku) narusza normę z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący dostępu do drogi publicznej należy interpretować tak, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości. Obecnie komunikacja do działki objętej wnioskiem odbywa się przez działkę miejską nr [...] od strony ul. B. Następnie zauważono, że ani organy, ani Sąd nie dokonały żadnej analizy inwestycji pod względem "wystarczającego uzbrojenia terenu". Warunek wystarczającego uzbrojenia musi być rozpatrywany szeroko i całościowo, tzn. musi być odniesiony nie tylko do możliwości obsługi planowanej inwestycji, ale także brać pod uwagę konieczność utrzymania obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie. Zwrócono uwagę na wystarczający stan techniczny występującego uzbrojenia. Budynek wielorodzinny, który jest objęty wnioskiem posiada wspólne przyłącze elektromagnetyczne oraz wodne, jak wspólne wodomierze i liczniki poboru dla lokali położonych na działkach [...], i [...].

Zrealizowanie inwestycji przyczyni się do nadmiernego obciążenia uzbrojenia, którego rozdzielenie zostało już zalecone przez rzeczoznawcę budowlanego w opinii technicznej z dnia [...] maja 2013 r. znajdującej się w aktach sprawy.

Skarżąca uważa, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejących budynku na lokal użytkowy nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa i godzi w już funkcjonujący i występujący w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy. W analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa. Gabinet protetyki w żaden sposób nie może zostać uznany za uzupełnienie tej zabudowy. Nie będzie on służyć interesom lokalnym tylko zupełnie innej grupie ludzi, mieszkającej w znacznej odległości od analizowanego terenu. Zatem taki budynek nie będzie stanowił kontynuacji istniejącej zabudowy, lecz wyłom w zabudowie analizowanego terenu, który zniszczy harmonijną całość jakie tworzą osiedla mieszkalne.

Ponadto utworzenie gabinetu protetyki nada asumpt do powstawania kolejnych lokali użytkowych, które w żaden sposób nie będą przyczyniać się do uzupełnienia zabudowy, jak również nie będą służyć interesom mieszkańców. Wskazać również należy, iż lokale użytkowe takie jak gabinet protetyki z reguły generują zwiększony ruch, hałas, emisję szkodliwych związków, które zdecydowanie negatywnie oddziałują na sąsiedztwo.

W ramach zarzutu naruszenia przez Sąd art. 7 i 77 K.p.a. skarżąca wskazała, że Sąd I instancji wydał zaskarżony nie uwzględniając przedłożonej przez skarżącą opinii rzeczoznawcy, ani nie rozważając wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów. Sąd I instancji zupełnie pominął sytuację faktyczną występującą w niniejszej sprawie. Uznał, że ustalenia organów są właściwe i powielił ich wnioski uznając, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Powyższe stwierdzenia Sądu świadczą jedynie o zupełnym braku rozpatrzenia sytuacji faktycznej w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania do organów władzy publicznej, skarżąca podniosła, że organ administracji i Sąd działając w niniejszej sprawie uwzględniły jedynie interes Ł. W. nie uwzględniając w ogóle interesu mieszkańców sąsiednich działek.

Wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a., podniesiono że twierdzenie Sądu I instancji o konwalidowaniu uchybienia organu w postaci braku udziału następców prawnych R. N. w postępowaniu poprzez udzielenie M. N. pełnomocnictwa do reprezentowania M. N. i M. N. w niniejszej sprawie i złożenie oświadczenia o wstąpieniu do sprawy, nie zasługuje na akceptację. Podkreślono, że to inicjatywa uczestniczek ostatecznie doprowadziła do wzięcia udziału w końcowej fazie postępowania. Przez dwa lata toczenia się niniejszej sprawy nie brały one w niej udziału. Brak udziału uczestniczek przez taki okres toczenia się postępowania, brak możliwości przedstawienia swoich twierdzeń i wniosków dowodowych oraz uczestniczenia w czynnościach procesowych należy uznać za rażące uchybienie procesowe, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skierowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...], do nieżyjącego R. N. również uzasadnia uchylenie przedmiotowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji podniesienia przez skarżącą kasacyjnie zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i zarzutów naruszenia prawa procesowego dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie w pierwszej kolejności rozpatrzone być muszą zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega bowiem na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie istniała konieczność jego uzupełnienia.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia przez organy administracji art. 80 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest, zdaniem Sądu, sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo.

W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności".

Przytoczyć też należy poglądy orzecznictwa wyrażone w odniesieniu do art. 233 § 1 K.p.c. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu cywilnym podobnie jak art. 80 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

W wyroku z dnia 20 marca 1980 roku, sygn. akt II URN 175/79 (OSNC 1980/10/200) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "zastrzeżona dla sądu swobodna ocena dowodów nie opiera się na ilościowym porównaniu przedstawionych przez świadków i biegłych spostrzeżeń oraz wniosków, lecz na odpowiadającemu zasadom logiki powiązaniu ujawnionych w postępowaniu dowodowym okoliczności w całość zgodną z doświadczeniem życiowym".

Przytoczone wyżej poglądy odnośnie do rozumienia zasady swobodnej oceny dowodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej przez Sąd decyzji stwierdzić należy, iż dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Dokonując oceny materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego również został ustalony prawidłowo.

Sąd I instancji rzeczywiście błędnie uznał, że budynek, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy jest to budynek wielorodzinny. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość na której stoi budynek podzielona jest na cztery części. Każda z tych części ma założoną księgę wieczystą i odrębnego właściciela. W budynku wyodrębnionych zostało zatem co najmniej cztery lokale mieszkalne.

Skoro z materiału dowodowego wynika, że budynek znajduje się na czterech działkach, a w konsekwencji, że wydzielone zostały w nim cztery lokale mieszkalne, to uchybienie Sądu I instancji w istocie uznać należy, za naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnym zastosowaniu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie zaś za naruszenie przepisów postępowania. Uchybienie Sądu nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy bowiem inwestycji w postaci budowy budynku jednorodzinnego lub wielorodzinnego, tylko zmiany sposobu użytkowania jednego z lokali w budynku wielorodzinnym związanej z jego nieznaczną, częściową przebudową. W takim przypadku organy administracji musiałyby ustalić, czy w obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne lub wielorodzinne. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma to, czy w obszarze analizowanym znajdują się lokale wykorzystywane do prowadzenia usług.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wprawdzie w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony został tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jednakże skarżąca kasacyjnie wśród zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymieniła art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Sposób sformułowania tego zarzutu - niezasadne oddalenie skargi wskutek podzielenia zapatrywań organu II instancji w zakresie uznania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również, że w sprawie zachowana jest zasada dobrego sąsiedztwa - świadczy o tym, że jest to zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego błędne zastosowanie, nie zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania

Art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi wynikające z tego przepisu nie zostały naruszone. Spełnienie tych wymogów wynika z dokonanej w toku postępowania administracyjnego analizy.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego linii zabudowy stwierdzić należy, że zgodnie z treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Planowana inwestycja polegać ma na zabudowie zjazdu do istniejącego już garażu. Garaż ten wystaje poza bryłę budynku. Na sąsiednich działkach, jak wynika z załączonej do analizy funkcji i cech zabudowy, tak usytuowanych garaży nie ma. W sytuacji, gdy jest to jedyny tak usytuowany garaż w obszarze analizowanym, to istniały podstawy do odstąpienia od zasady wyznaczania linii zabudowy wskazanej w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skoro inwestor, który chciałby zbudować garaż na sąsiedniej działce miałby możliwość ustalenia linii zabudowy w oparciu o usytuowanie garażu znajdującego się na działce o nr ew. [...], to właściciela tej działki nie można pozbawić możliwości rozbudowy garażu z tego powodu, że na działce sąsiedniej nie ma garażu, co uniemożliwia ustalenie linii zabudowy.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy wskazać należy, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z § 5 ust. 2 wynika jednak, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Wskaźnik powierzchni zabudowy istniejący na działce o nr ew. [...] wynosił 29,6 % i jest wyższy od wskaźnika średniego, który wynosi około 26 %. Planowana inwestycja spowoduje jego wzrost powierzchni zabudowy na działce o nr ew. [...]. Na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy też jest podwyższony. Istniały tym samym podstawy do przyjęcia podwyższonego wskaźnika powierzchni zabudowy na działce, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Twierdzenie, że zwiększenie powierzchni zabudowy działki w wyniku zabudowy wejścia do garażu spowoduje zmniejszenie przepływu powietrza wzdłuż nieruchomości położonych przy ul. L. i w konsekwencji wpłynie na większe zawilgocenie i zacienienie tych nieruchomości jest niczym nieuzasadnionym dowolnym domniemaniem skarżącej kasacyjnie, które nie może być podstawa do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Twierdzenie, że inwestor nie wykazał, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasdnionym. Skarżąca kasacyjnie twierdzenie to opiera wyłącznie na swoich przypuszczeniach, które nie mogą być podstawą do kwestionowania prawidłowości wydanego przez organy administracji rozstrzygnięcia.

Kwestia dostępu do drogi publicznej została szczegółowo omówiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, iż nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Sąd I instancji argumentów jest niecelowe.

Na poparcie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione jakiekolwiek argumenty. Merytoryczne odniesienie się do tak postawionego zarzutu nie jest w tej sytuacji możliwe.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Również ta kwestia została szczegółowo omówiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego przez ten Sąd wyroku. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych prze Sąd I instancji w tym przedmiocie jest zbędne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. stwierdzić należy, że został on sformułowany tak ogólnie, że merytoryczne odniesienie się do niego jest niemożliwe. Można jedynie wyrazić pogląd, iż Sąd I instancji słusznie uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza prawa i brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Jeśli rozstrzygniecie Sądu zawiera prawidłową ocenę kontrolowanej przez Sąd decyzji, to nie można uznać, że Sąd zaakceptował naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie nie spełnia oczekiwań strony skarżącej. Nie można utożsamiać naruszenia zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. z wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia, którego strona postępowania nie akceptuje.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.