Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt. I SA/Wa 1312/08) oddalił skargę W. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2008r.(nr [...]). Decyzją powyższą utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008r.(nr [...], L.dz. [...]) odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1995r. nr [...]), ustalającej, że W. P., wykonywał działalność twórczą jako twórca ludowy od 1 stycznia 1960r. do 31 grudnia 1973r tj. przez okres 14 lat.
W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że W. P. złożył wniosek z dnia 16 listopada 2007r., domagając się zmiany decyzji ostatecznej Komisji. Z ustaleń organu wynikało, że decyzja Komisji z dnia [...] stycznia 1995r. uwzględniała w całości żądanie W. P.. Stosownie do art. 155 kpa zmiana decyzji mogła nastąpić z uwagi na słuszny interes społeczny lub należycie wykazany interes strony. Żadna z tych okoliczności zdaniem Ministra nie zachodziła.
Składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy W. P. powołał dwa dokumenty: zaświadczenie Gminy Rybno z dnia [...] września 2005r., w którym zawarto oświadczenie, że W. P. rozpoczął działalność w charakterze twórcy Ludowego od 1950r., pismo starosty Powiatowego w Sochaczewie z dnia 25 maja 2005r. stwierdzające, że przez okres 55 lat wykonywał działalność twórczą, osiągając wspaniały dorobek poetycki. Na żądanie organu(Ministra) Wójt Gminy Rybno pismem z dnia 11 czerwca 2008r. wyjaśnił, że urząd nie posiada żadnych dokumentów świadczących o działalności twórczej W. P.. Zaświadczenie oparto na oświadczeniu W.P., który uprzedzony o odpowiedzialności karnej oświadczył, że jest poetą ludowym od 1950r. do chwili obecnej i wydaje tomiki poezji przez siebie napisane. Oświadczenie zostało uznane za dostateczną podstawę do wydania zaświadczenia. Nie było więc wydane w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 217 kpa.
Podkreślono także, że skoro W. P. urodził się 1 listopada 1935r., to w 1950r. miał dopiero 15 lat, a więc jako nieletni nie mógł być twórcą ludowym. Starosta Powiatowy w Sochaczewie oświadczył, że skierowane do W. P. pismo miało charakter listu gratulacyjnego, wynikało z wcześniejszych jego roszczeń uhonorowania j twórczości. W ocenie Ministra w istocie brak jest dowodu na rozpoczęcie przez W. P. działalności twórczej w 1950r. Nie zachodzą zatem podstawy do zmiany decyzji Ministra Kultury z dnia [...] marca 2008r. oraz decyzji Komisji do spraw Zaopatrzenia Emerytalnego twórców przy Ministrze Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1995r.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2008r. złożył W. P.. Zarzucił niezgodne z prawdą wpisanie rozpoczęcia działalności twórczej na rok 1960 zamiast 1950. Opisał swoje starania, by to zmienić, swoją trudną sytuacje materialną, zły stan zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie istnienia przesłanek z art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu nie zmierza do ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy.
Nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji, przewidziany w art. 155 kpa nie prowadzi do poprawiania skutków powstających w rezultacie uprzednich twierdzeń strony, która składając swoje oświadczenie woli uczyniła to z zamiarem wywołania określonych skutków prawnych. Twierdzenie skarżącego złożone w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym wskazujące rok 1960 jako rozpoczęcie działalności nie może być zmienione w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazany powyżej przepis pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej stronie. Organ w ramach tego przepisu winien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany lub uchyleniu decyzji. Organ nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że podziela stanowisko organu, iż nie ma żadnego dowodu, który wskazywałby, że W. P. rozpoczął działalność twórczą z dniem 1 stycznia 1950r. stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności wskazanych w art. 155 kpa, która umożliwiłaby zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której skarżący nabył określone w niej prawo. W istocie zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. P..
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w normach art. 145§1 pkt.1lit.c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi W. P. w sytuacji gdy Minister wydał zaskarżoną decyzję z oczywistym naruszeniem art.7, 77 §1 kpa. Nie przeprowadził bowiem wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na dowodach złożonych przez stronę. Spowodowało to niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgłoszono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wywiedziono, że Sąd I instancji nie zbadał zaskarżonego rozstrzygnięcia ani poprzedzającego go postępowania pod kątem dochowania przez organ zasad oficjalności i prawdy obiektywnej. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oparta ona została jedynie dowodach z dokumentów przedłożonych przez stronę. Minister poza sprawdzeniem tych pism nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej. Nie starał się wyjaśnić poprzez inne środki dowodowe, czy skarżący w okresie od 1950r. do 1960r. wykonywał pracę twórczą.
W ocenie skarżącego kasacyjnie chociażby przedłożony przez stronę tomik poezji dawał organowi pewne możliwości i wskazówki dowodowe. Z tomiku tego wynika bowiem, że W. P. publikował w rozmaitych periodykach literackich, tak w kraju jak i za granicą, m.in. w paryskiej Kulturze. Minister mógł zatem we wskazanych przez stronę czasopismach sprawdzić, czy w okresie od 1950-60r. strona skarżąca kasacyjnie publikowała w nich. Nie skorzystano jednak z tej możliwości, nie poszukiwano innych środków dowodowych, które pozwoliłyby wyjaśnić, czy przed rokiem 1960 Wymieniony wykonywał pracę twórczą. Wskazano również na zaświadczenie wydane przez kierownika Drukarni Miejskiej w Sochaczewie z dnia 17 maja 1959r. Z pisma tego wynika, że strona od 1950r. wydaje tomiki poezji, które drukowane miały być w drukarni w Sochaczewie. Organ wbrew zasadom postępowania przerzucił na stronę ciężar udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona skutki prawne.
Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd jakoby nie było żadnego dowodu na to, że skarżący kasacyjnie rozpoczął działalność twórczą od 1950r. nie znajduje żadnego umocowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy.
Z uwagi na opisane wyżej uchybienia proceduralne konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd I instancji winien bowiem sprawdzić, czy w toku postępowania organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, wyczerpując wszelkie możliwości ustalenia, czy W. P. wykonywał pracę twórczą przed 1960r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2002.130.1270. ze zm.), dalej ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art.183§1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wywieść należało, iż w istocie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanej normy prawa postępowania przed sądami administracyjnymi.
W istocie bowiem nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Minister prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia norm prawa procesowego zawartych w art.7,77§1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkować powinno koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w myśl art. 145§1pkt.1lit.c) ppsa..
Wbrew zarzutom Minister nie był zobligowany do prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.
Słusznie Sąd I instancji wywiódł, że celem postępowanie prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie.
Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. II OSK 267/06 LEX nr 326277).
Strona nie może zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie zmieniać zakresu pierwotnego żądania, prowadzić celem wykazania jego zasadności dodatkowego postępowania dowodowego.
W. P. żądając zmiany ustalenia okresu wykonywania działalności twórczej dążył w istocie do rozszerzenia zakresu sprawy administracyjnej.
We wniosku z dnia 10 listopada 1994r. wskazywał, że działalność twórczą rozpoczął w 1960r. Żądając zmiany decyzji wskazał, iż działalność tę rozpoczął w 1950r.
Tak określone żądanie zmiany jak i prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w świetle art.155 kpa uznać należało za niezasadne.
W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej co do zaniechania przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego celem udokumentowania rzeczywistego okresu wykonywania działalności twórczej. Konieczność badania zasadności żądania zmiany decyzji w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej wyklucza zasadność zarzutu co do niekompletności zgromadzonego materiału w sprawie.
W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach pomocy, gdyż przepisy art.209 i art. 210 p,p,s,a, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną w postępowaniu pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
A. Łaskarzewska M. Czapska-Górnikiewicz A. Jurkiewicz