Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2211/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. L. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r., nr 1471/2020 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr 30/2020 wstrzymujące z kolei – na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b.") – prowadzenie robót budowalnych przy budowie budowli w postaci arkad na działce nr [...] położonej w [...], nakazujące zabezpieczyć wykonane roboty budowlane w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz nakładające na skarżącego obowiązek dostarczenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 3 pkt 3 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] spełnia warunki budowli i zostało uznane za arkady, podczas gdy jest to wewnętrzne ogrodzenie mające na celu wydzielić część rekreacyjną działki oraz części gospodarczej i od zwierząt;
- 2. art. 3 pkt 9 P.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...] – nie jest ogrodzeniem w myśl wymienionego przepisu,
- 3. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że sporny obiekt to arkady, wymagający pozwolenia na budowę (obiekt stanowi ogrodzenie),
- 4. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza w niniejszej sprawie możliwość wstrzymania robót.
- 5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, czego skutkiem było utrzymanie postanowień obu instancji, podczas gdy nie zbadano z należytą starannością przedłożonych dokumentów oraz okoliczności sprawy. W ocenie skarżącego sporne ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie z obowiązującym prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) i od początku powstania spełniało rolę trwałej przeszkody oddzielającej dwa obszary działki. Potwierdza to usytuowanie obiektu na działce, ale również dokumentacja fotograficzna, pisma skarżącego, plany, wyjaśnienia (w aktach sprawy) i kontrole dokonane na posesji skarżącego;
- 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji poglądu organu i oparcie się na przytoczonych okolicznościach sprawy bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego;
- 7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy, ogrodzenie bez wątpienia spełnia rolę odgradzającą. W ocenie skarżącego błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji ogrodzenia jako budowli niesie za sobą nieuzasadnione represyjne skutki wobec niego – w postaci chociażby opłaty legalizacyjnej ustalonej na kwotę 125.000 zł, której uiszczenie jest poza zasięgiem skarżącego;
- 8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. W materiale dowodowym znajdują się dokumenty, jak opinia biegłego, które mogły przekonać o słuszności stanowiska skarżącego. Sąd przyjął natomiast stanowisko organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o pisemną opinię biegłego, która rozstrzygnęłaby kwestie sporne i wątpliwości jednoznacznie, niewykluczone że na korzyść skarżącego;
- 9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący zaznaczył, że "decyzja" została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, ale także o okoliczność, że skarżący pozostaje we wspólności ustawowej, co nakazywało organom kierować "decyzję" do obojga małżonków;
- 10. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że "decyzja" była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Nie może on bowiem rozporządzać sam rzeczą, co do której prawo własności spoczywa na współwłaścicielach, a ponadto "decyzja" została wydana wobec W. L., a inwestorami są W. L. i G. L. Wskazując na powyższe W. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie od organu na jego rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Większość zarzutów skargi kasacyjnej może być rozpoznana łącznie, gdyż opierają się one na wspólnym założeniu wyjściowym. Przedstawiając zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3 i 9 P.b. W. L. stara się przekonać, że przedmiot postępowania należy potraktować jako ogrodzenie, czyli urządzenie budowlane, a nie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W tym świetle jako wadliwe należałoby uznać – jego zdaniem – działania organu oparte na art. 48 ust. 2 i 3 P.b., który to przepis stosuje się w przypadkach, gdy inwestor nie uzyskał dla obiektu budowlanego wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejne zarzuty (punkty 5-8 według listy powyżej) dotyczą strony proceduralnej tego samego zagadnienia.
W ocenie W. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwie zweryfikował zaskarżone postanowienie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), gdyż powinien był uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające w administracji (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.). Argumentując kolejne zarzuty skarżący akcentował też, że nie tylko nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy i nie rozpoznano materiału dowodowego, ale też nie uwzględniono dowodów, na przykład z opinii biegłego, które mogłyby świadczyć na jego korzyść.
Wyżej opisane zarzuty nie są trafne. Skarżący pozostaje w z gruntu mylnym przekonaniu, że zrealizowana przez niego budowla może być uznana za ogrodzenie. Tytułem wprowadzenia Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że ma świadomość, iż potraktowanie przedmiotu postępowania jako budowli ("arkad"), wymagającej pozwolenia na budowę, skutkuje koniecznością wdrożenia procedury legalizacyjnej. Sąd orzekający przyjmuje też do wiadomości argumenty skarżącego, że funkcją zrealizowanego przez niego obiektu miało być oddzielenie dwóch części działki, przez co funkcjonalnie – w subiektywnym przekonaniu skarżącego - może być on traktowany jako ogrodzenie.
Rozumiejąc tok argumentacji skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny mimo to nie może zgodzić się z zaproponowaną przez W. L. kwalifikacją obiektu. Sprawa dotyczy obiektu o długości 19,6 m (na całą szerokość działki nr [...]) zwieńczonego łukami. Konstrukcja nośna obudowana cegłą. Sporny obiekt w najwyższym punkcie ma wysokość 3,96 m (słupy) w najniższym do łuku 2,50 m. Cała konstrukcja wsparta na 8 słupach 30 cm x 30 cm, góra wieńca arkad na wysokości 3,30 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną organów i Sądu pierwszej instancji, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem, który z uwagi na swoje parametry i charakterystykę nie może być uznany za ogrodzenie, chociażby nawet przyjąć, że wedle zamierzeń skarżącego miał pełnić funkcję oddzielającą określone części działki. Podkreślenia wymaga, że obiekt składa się z masywnej konstrukcji, a obudowane cegłą łuki przewyższają znacząco wzrost człowieka. Innymi słowy, konstrukcja nie odpowiada funkcji ogrodzenia. Obiekt osiąga wysokość niemalże 4 metrów, a pomiędzy łukami nie jest wypełniony. Wprawdzie w niektórych miejscach znajdują się przygotowane mocowania do paneli lub furtki, to jednak ze zdjęć stanowiących załącznik choćby do protokołu kontroli z dnia 10 stycznia 2013 r. wynika, że w przypadku większości słupów konstrukcja nie jest przygotowana do pełnienia funkcji oddzielającej, ale raczej ozdobnej.
Trafna jest więc ocena organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że mamy do czynienia z budowlą, która może być opisana jako arkady. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sporny obiekt ma cechy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Jest to bowiem niewątpliwie obiekt budowlany o konstrukcji ceglanej nie będący budynkiem i obiektem małej architektury. Z powodów opisanych wyżej, to jest z uwagi na rozmiary (przewyższające wzrost człowieka), kształt (łuki) i funkcje jakie można mu przypisać (brak wypełnienia), sporny obiekt nie sposób traktować jako ogrodzenie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne tak zarzutów naruszenia prawa materialnego wymienionych w punktach 1-4 listy powyżej, jak też nie stwierdził, iżby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał nieprawidłowo zweryfikować zaskarżone postanowienie (art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) pod kątem naruszenia przez organy przepisów postępowania. Organy nadzoru budowalnego, wbrew przekonaniu skarżącego, zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i trafnie go oceniły (nie naruszono art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.). W aktach zebrano obszerną i czytelną dokumentację zdjęciową, która jednoznacznie ukazuje, co jest przedmiotem postępowania. Do oceny kwalifikacji budowli nie jest niezbędna opinia biegłego, skoro znany jest materiał, z którego budowla jest wykonana, jej wymiary, kształt i wyposażenie. To wszystko wystarczyło do przyjęcia oceny, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczy budowli, a nie ogrodzenia.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., względnie art. 156 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym miejscu doprecyzować należy, gdyż inaczej wskazano w skardze kasacyjnej, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była decyzja w postępowaniu o rozbiórkę czy legalizację, ale dopiero postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. W toku przeprowadzanych kontroli obiektu W. L. przedstawił się jako inwestor (cyt.: "oświadczył, że ogrodzenie wykonał ok. 8 lat temu [...]" (zob. protokół oględzin z dnia 10 stycznia 2013 r. na k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stosownie więc do art. 52 P.b. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych mogło być do niego skierowane. Postanowienie to nie jest także niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Wykonanie tego rodzaju aktu polega przede wszystkim na dostarczeniu wymaganej dokumentacji niezbędnej do wdrożenia procedury legalizacji.
Brak zgody na legalizację ze strony współwłaścicielki G. L. może wpłynąć na treść finalnej decyzji, natomiast nie jest to okoliczność świadcząca o wadliwości (niewykonalności) samego postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.