Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1814/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Gl 1461/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. F. na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], Rada Miasta w Piekarach Śląskich uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym – w granicach określonych na rysunku planu, stwierdzając zgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie (zwanym dalej Studium), przyjętym uchwałą z dnia 28 września 2000 r. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 79 z dnia 12 lipca 2006 r.

Pismem z dnia 7 maja 2012 r. J. F. - współwłaściciel działki nr [...] położonej przy skrzyżowaniu ul. R. i ul. J., wezwał Radę Miasta Piekary Śląskie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały w przedmiocie planu miejscowego z postanowieniami Studium. Zgodnie z uchwałą z dnia 28 września 2000 r. przedmiotowa działka (powstała w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego w 2011 r.) przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową MN. W planie miejscowym działka ta znalazła się w jednostce oznaczonej symbolem [...] (droga dojazdowa), co jest niezgodne z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Na powyższe pismo organ nie udzielił odpowiedzi.

W dniu 9 lipca 2012 r. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 maja 2006 r., domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem fragmentu planu oznaczonego symbolem [...] w części dotyczącej terenu położonego w Piekarach Śląskich przy ul. R., stanowiącego działkę nr [...] oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...]. Działka ta powstała na skutek podziału działki nr [...] i została mu zwrócona jako niesłusznie wywłaszczona, decyzją Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] listopada 2011 r. Działka ta, zgodnie z zapisami obowiązującego Studium, przeznaczona była w całości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczając część tej działki na cele drogowe Rada Miasta doprowadziła do uchwalenia planu sprzecznego z postanowieniami Studium. Ustalona w planie droga nie odpowiada też dotychczasowemu jej przebiegowi. Skarżący wskazał, że Gmina pomimo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nadal wykorzystuje przepisy prawa (tzw. "specustawę") do ponownego zabrania odzyskanej działki.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Piekary Śląskie wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że Studium zostało sporządzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), zgodnie z którą w studium nie wyznaczało się dokładnego przebiegu dróg, a jedynie określało się kierunek skomunikowania w celu zasygnalizowania możliwości skomunikowania poszczególnych obszarów w mieście. Dalej zacytowano zapis Studium dotyczący kierunków zagospodarowania dla wewnętrznego układu ulic, zgodnie z którym dopuszczono modernizację poszczególnych ciągów ulicznych polegającej m.in. na przebudowie skrzyżowań najczęściej przesądzających o przepustowości całego układu. Ponadto wskazano, że z uwagi na skalę mapy, w studium przebieg ulic można pokazać jedynie w sposób schematyczny. Dopiero rysunek planu daje możliwość precyzyjnego określenia przebiegu drogi.

W pismach procesowych z dnia 13 września 2012 r. oraz z dnia 4 grudnia 2012 r., stanowiącymi replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał swoje stanowisko uzupełniając je powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych w kwestii zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań oraz podważając zasadność stanowiska organu.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu złożył ponadto do akt sądowych fragment wyrysu ze Studium z roku 2000.

W wykonaniu postanowienia Sądu, w terminie publikacyjnym przedłożono wyrysy z zaskarżonego planu miejscowego i ze Studium obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ilustrujące położenie działki skarżącego. Wynika z nich, że działka nr [...] położona jest wedle postanowień Studium na obszarze oznaczonym kolorem brązowym – tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności MN, granicząc z drogami (u ich zbiegu) o nieopisanych parametrach i symbolach. Na wyrysie z planu miejscowego działka ta położna jest w jednostce [...].

Również w terminie publikacyjnym pełnomocnik skarżącego złożyła pismo procesowe wraz z plikiem załączników. W piśmie tym zasadniczo podtrzymano wnioski i twierdzenia skargi, uzupełniono wywody w kwestii legitymacji skarżącego oraz odwołano się do przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194), które to postępowanie prowadzone jest w stosunku do przedmiotowej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sad wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tej regulacji wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

W tej sprawie zarzuty skarżącego odnoszą się do zasad sporządzania planu. Naruszeniem tych zasad jest bowiem m.in. niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu zgodności tego planu z zapisami studium. W art. 15 ust. 1 jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium.

Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym stanie rzeczy, w przypadku stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to bez względu na charakter takiego naruszenia (istotny bądź nieistotny) powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy).

Sąd wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Dokonując analizy zapisów Studium dotyczących przeznaczenia spornego terenu jako przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową MN i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działki skarżącego (droga dojazdowa), Sąd doszedł do przekonania, że zapisy te nie są sprzeczne z zapisami Studium w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że poszerzenie, modernizacja, przebudowa układów komunikacyjnych mogą stanowić przedmiot podlegający skonkretyzowaniu na etapie sporządzania planu miejscowego nawet wówczas, gdy nie były one wprost przewidziane w studium.

Studium jako akt ogólny przewiduje bowiem uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Nie jest rolą studium ustalanie dokładnego przebiegu ulic i układów komunikacyjnych. Potrzeby związane z tymi zagadnieniami nabierają znaczenia dopiero na etapie tworzenia i uchwalania planu miejscowego. Dopiero na tym etapie możliwa jest ocena potrzeb społeczności lokalnej w tym zakresie, która to ocena w znacznej mierze uzależniona jest od podstawowego przeznaczenia terenu w planie. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust.

1) i określane jest w literaturze i orzecznictwie właśnie władztwem planistycznym gminy. Gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, w tym z powołanych już wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia związane z wykonywaniem przez skarżącego prawa własności są prawnie dopuszczalne i nie stanowią same w sobie o naruszeniu prawa przez organ planistyczny.

Sąd wskazał, iż kwestią istotną wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżącego została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes jednostki. Zdaniem Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło. Istotnym dla uzasadnienia takiej konkluzji jest, że zaskarżona uchwała na terenie obejmującym otoczenie przedmiotowej działki wprowadziła jako podstawowe jego przeznaczenie funkcję mieszkaniową (MN), a więc zgodną (wręcz tożsamą) z funkcją przewidzianą w Studium. Jest przy tym oczywiste, że realizacja tego podstawowego przeznaczenia odbywa się poprzez realizację inwestycji mieszkaniowych na działkach budowlanych istniejących lub tych, które powstaną. Warunkiem niezbędnym do zakwalifikowania działki jako budowlanej jest jej skomunikowanie z drogą publiczną i to w sposób pozwalający na bezpieczne i zgodne z przepisami korzystanie z takiej drogi.

Zapewnienie prawidłowego dostępu do drogi publicznej tak dla całego terenu, jak i dla poszczególnych działek, w tym modernizacja istniejących układów komunikacyjnych, leży w zakresie obowiązków gminy i mieści się w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że potrzeby zbiorowe wspólnoty samorządowej uzasadniają ograniczenie indywidualnego interesu strony.

W ocenie Sądu, przedstawione przez organ argumenty w tym zakresie są racjonalne i przekonywujące. W szczególności przekonywujące jest twierdzenie organu, iż z cytowanych zapisów Studium odnośnie kierunków zagospodarowania układów komunikacyjnych, wynika wręcz konieczność doprowadzenia do modernizacji poszczególnych ciągów ulicznych, w tym publicznych dróg klasy dojazdowej. Przekonywujący jest też argument o schematycznym charakterze rysunku Studium w odniesieniu do przebiegu dróg. Przedstawione przez organ argumenty potwierdzają - w ocenie Sądu I instancji - okoliczność, iż przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do nieadekwatnego przekroczenia granic władztwa planistycznego. Powyższe wskazuje, iż droga oznaczona w planie symbolem [...] stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, iż w tym przypadku interes ogólny przeważa nad indywidualnym interesem skarżącego.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącego w kwestii wywłaszczenia, zwrotu i potencjalnego ponownego przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, Sąd stwierdził, iż pozostają one bez znaczenia dla oceny kontrolowanego aktu i nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. F., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 29 ust. 1 i § 44 ust. 1 w zakresie dotyczącym ustaleń dla działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oznaczonej w załącznikach graficznych symbolem [...] są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie z 2000 r., co skutkowało błędnym uznaniem, że Rada Miasta w Piekarach Śląskich nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy postanowienia tego planu są niezgodne z ustaleniami Studium z uwagi na przyjęcie w planie całkowicie odmiennego przeznaczenia w/w działki niż ustalone zostało to w Studium, która to niezgodność – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2. - art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ingerencja w prawo własności skarżącego dokonana postanowieniami zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 29 ust. 1 i § 44 ust. 1 w zakresie dotyczącym ustaleń dla działki nr [...] oznaczonej w załącznikach graficznych symbolem [...] została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości, a tym samym, że nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes prywatny, podczas gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uznać należy, iż zmiana przeznaczenia działki skarżącego dokonana postanowieniami zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie przez Gminę granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 29 ust. 1 i § 44 ust. 1 w zakresie dotyczącym ustaleń dla działki nr [...] oznaczonej w załącznikach graficznych symbolem [...], jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w zaskarżonym planie miejscowym dokonano zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego w porównaniu do ustaleń Studium, gdyż w Studium działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w planie stała się działką przeznaczoną pod drogę dojazdową. Zdaniem skarżącego, rada gminy może w planie określić dokładny przebieg dróg, ale tylko na terenach, które zostały w Studium pod te drogi przeznaczone.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa własności i przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego, strona skarżąca wskazała, iż droga oznaczona symbolem [...] nie stanowi niezbędnego elementu układu komunikacyjnego obsługującego tereny mieszkaniowe w tej okolicy. Obecnie istnieje droga dojazdowa do nieruchomości położonych przy ul. R. do ulicy P.. Zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżącego ma na celu jedynie zmianę przebiegu istniejącej już drogi, polegającą na przebudowie skrzyżowania, tj. na wprowadzeniu wjazdu na ulicę P. w innym miejscu niż dotychczas. Organ nie wykazał zasadności i celowości przyjętego rozwiązania komunikacyjnego.

Skarżący podniósł ponadto, że planowana przebudowa skrzyżowania nie jest uzasadniona również interesem publicznym, gdyż nie posiada aprobaty mieszkańców tych ulic, którzy wnieśli odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z dnia [..] czerwca 2012 r. zezwalającej na realizację tej inwestycji drogowej. Istniejące drogi dojazdowe na tym terenie są wystarczające i nie istnieje potrzeba wybudowania dodatkowej drogi dojazdowej na tym terenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta w Piekarach Śląskich wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 29 ust. 1 i § 44 ust. 1 w zakresie dotyczącym ustaleń dla działki nr [...] oznaczonej w załącznikach graficznych symbolem [...] są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie z 2000 r. Skarżący podniósł w ramach tego zarzutu, iż w zaskarżonym planie miejscowym dokonano zmiany przeznaczenia jego nieruchomości w porównaniu do ustaleń Studium, gdyż w Studium działka nr [...] była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w planie stała się działką przeznaczoną pod drogę dojazdową.

Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się przeznaczenie konkretnych nieruchomości. Studium jest aktem wewnętrznym gminy o bardzo ogólnym charakterze. Rysunek studium, obrazujący przeznaczenie poszczególnych terenów sporządzany jest na mapie w skali od 1:5000 do 1:20 000. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Studium powinno więc określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości.

W studium określa się więc ogólną, podstawową funkcję określonego terenu, natomiast konkretyzacja tej funkcji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Część graficzną planu sporządza się co do zasady na mapie w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 ustawy), na której możliwe jest odczytanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości.

Należy zwrócić ponadto uwagę, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, iż w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 188, poz. 1233) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych.

Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1587) ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym.

W rozpoznawanej sprawie teren, na którym znajduje się działka skarżącego nr [...] został przeznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie z 2000 r. (zmienionym w 2008 r.) pod mieszkalnictwo niskiej intensywności - jednorodzinne (MNJ). To, że dla danego terenu w Studium przewidziano funkcję mieszkaniową jednorodzinną nie oznacza, że wszystkie działki na tym terenie są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, zatem obiektom mieszkaniowym mogą również towarzyszyć inne obiekty takie jak sklepy osiedlowe, obiekty usługowe, rekreacyjne.

Ponadto tereny mieszkaniowe wymagają obsługi komunikacyjnej, gdyż każda działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem to, że w Studium działka skarżącego znajduje się na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo jednorodzinne nie oznacza, że teren tej działki lub jego część nie może zostać przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod rozbudowę drogi dojazdowej.

W Studium przyjęto, iż wewnętrzny układ uliczny w Piekarach Śląskich jest do statecznie rozwinięty i nie wymaga znacznych nowych inwestycji. Niezbędne jest jednak doprowadzenie do modernizacji poszczególnych ciągów ulicznych, począwszy od ulicy klasy zbiorczej (Z), lokalnej (L), publicznych dróg klasy dojazdowej (D) polegającej, na segregacji ruchu, przebudowie skrzyżowań, najczęściej przesądzających o przepustowości całego układu, wydzieleniu pasm ruchu i miejsc przystankowych dla autobusów oraz miejsc parkowania. Studium przewiduje więc możliwość rozbudowy i modernizacji istniejących już dróg dojazdowych. Szczegółowe ustalenie, które drogi będą podlegały przebudowie i w jakim zakresie, nastąpiło m.in. w zaskarżonym planie miejscowym, poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających tereny poszczególnych dróg. Z akt sprawy wynika, że Gmina planuje przebudowę drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem [...] – ul. R., w szczególności poprzez przesunięcie w kierunku północnym wlotu skrzyżowania łączącego tę ulicę z ulicą P..

To przesunięcie wlotu skrzyżowania ma nastąpić kosztem działki skarżącego nr [...] o powierzchni 195 m2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ustalenie w zaskarżonym planie miejscowym takiego przebiegu drogi dojazdowej [...], nie jest sprzeczne z zapisami Studium. Wręcz przeciwnie, Studium dopuszcza możliwość rozbudowy i modernizacji istniejących już dróg dojazdowych na wszystkich terenach, a w szczególności na terenach mieszkaniowych. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów, tj. zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ingerencja w prawo własności skarżącego dokonana postanowieniami zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla działki nr [...] została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości. Odnosząc się na wstępie ogólnie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego wskazać należy, iż co prawda prawo to jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie przeznaczenie przez Gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego nr [...] pod przebudowę skrzyżowania dróg nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Przebudowa tego skrzyżowania poprzez przesunięcie w kierunku północnym wlotu skrzyżowania łączącego ulicę R. z ulicą P. niewątpliwie poprawi bezpieczeństwo w komunikacji na tym terenie. Ograniczenie prawa własności skarżącego jest więc konieczne dla zapewnienia porządku publicznego oraz ochrony życia i zdrowia innych osób. Przesunięcie wlotu skrzyżowania ma nastąpić kosztem działki skarżącego nr [...] o niewielkiej powierzchni 195 m2, na której znajduje się część ogrodu i parkingu. Po przeciwległej stronie ulicy R., naprzeciwko działki skarżącego znajduje się budynek posadowiony przy samym skrzyżowaniu, zatem nie ma faktycznej możliwości przyjęcia innego rozwiązania komunikacyjnego zapewniającego bezpieczeństwo w ruchu drogowym na tym terenie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.