Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygnatura akt IV SA/Po 1209/12, oddalił skargę R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza bez wymaganego pozwolenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r., powołując się m.in. na art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wymierzył skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wprowadzanie w pierwszym półroczu 2011 r. bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego gazów i pyłów do powietrza w związku z prowadzoną w K. fermą drobiu.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżący fermę drobiu w K. prowadzi od czerwca 2010 r. i bez pozwolenia zintegrowanego. Ponadto z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wydając ją Marszałek Województwa [...] uwzględnił następujące okoliczności faktyczne.
Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. udzielił K. R. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji przeznaczonej do chowu drobiu zlokalizowanej w K. W dniu 24 maja 2010 r. skarżący wniósł o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie w K. instalacji przeznaczonej do chowu drobiu. Wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych oraz był do niego dołączony dowód uiszczenia opłaty skarbowej należnej za wydanie decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków. Pismem z 8 czerwca 2010 r. Marszałek Województwa [...] poinformował skarżącego, że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego został uznany za wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z udzielonego pozwolenia zintegrowanego i wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego takiego wniosku, mianowicie złożenia pisemnego oświadczenia, w którym "udzieli rękojmi prawidłowego wykonywania praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa [...] (...) z dnia [...] lipca 2008 r." Następnie, wobec tego, że skarżący nie usunął tak określonego braku formalnego w terminie 7 dni, jego podanie zostało, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawione bez rozpoznania.
W dniu 11 czerwca 2010 r. skarżący złożył nowy wniosek o przeniesienie praw i obowiązków. W toku postępowania prowadzonego na skutek tego wniosku Marszałek Województwa [...] pismem z 2 lipca 2010 r. wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia dotyczącego rękojmi prawidłowego wykonywania praw i obowiązków i po otrzymaniu tego oświadczenia pismem z 15 lipca 2010 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 26 lipca 2010 r. wpłynęło pismo K. R., w którym informował on o nabyciu przez skarżącego w drodze licytacji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym nieruchomości, na której zlokalizowana jest instalacja, której dotyczy pozwolenie zintegrowane.
W związku z tym pismem organ administracji zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień dotyczących nabycia własności nieruchomości oraz do Sądu Rejonowego w W. o podanie informacji dotyczącej postępowania egzekucyjnego. Następnie uzyskano z Sądu Rejonowego w W. informację, że skarżący wygrał licytację publiczną nieruchomości oraz od skarżącego, że nabył w postępowaniu egzekucyjnym własność nieruchomości. W oparciu o te informacje Marszałek Województwa decyzją z [...] września 2010 r. odmówił przeniesienia na skarżącego praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa z [...] lipca 2008 r. Na skutek odwołania skarżącego Minister Środowiska decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2010 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy uzyskano informację z Sądu Rejonowego w W., że postanowienie o przysądzeniu własności nieruchomości na rzecz skarżącego uprawomocniło się 26 sierpnia 2010 r. Wobec tego, że skarżący stał się właścicielem nieruchomości, na której znajduje się instalacja, której dotyczy decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2008 r., cofnął wniosek o przeniesienie na swoją rzecz praw i obowiązków wynikających z tej decyzji, co spowodowało, że Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.
Pismem z 19 stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Pismem z 4 kwietnia 2011 r. ponownie wystąpił o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Marszałek Województwa [...] pismem z 22 sierpnia 2011 r. pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania, przyjmując, że mimo wezwania i upływu wyznaczonego terminu nie uzupełnił braków formalnych podania. Skarżący pismem z 13 września 2011 r. złożył ponownie wniosek o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. udzielił skarżącemu pozwolenia zintegrowanego.
W odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] skarżący twierdził, że jeszcze przed rozpoczęciem działalności w fermie drobiu w K. podjął ze swej strony wszelkie konieczne działania, aby korzystanie ze środowiska było legalne. Wskazał, że dla instalacji przeznaczonej do chowu drobiu zlokalizowanej w K. była wydana przez Marszałka Województwa [...] decyzja z [...] lipca 2008 r. o udzieleniu K. R. pozwolenia zintegrowanego ważnego do 2017 r. W związku z zamiarem nabycia nieruchomości obejmującej tę instalację skarżący złożył, jak wyjaśnił w odwołaniu, w dniu 24 maja 2010 r. podanie o wydanie decyzji w sprawie przeniesienia na jego rzecz praw i obowiązków wynikających z tej decyzji. Wniosek ten został poprzedzony wnioskiem o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, ale pouczony przez organ administracji, że w okolicznościach sprawy właściwy jest wniosek o przeniesienie praw i obowiązków zmienił pierwotny wniosek.
Dalej wyjaśnił, że przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego było dopuszczalne do 25 sierpnia 2010 r., czyli do dnia, w którym uprawomocniło się postanowienie o przysądzeniu na jego rzecz prawa własności nieruchomości, jednakże organ administracji w tym terminie nie wydał decyzji. Postępowanie w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego toczyło się do [...] stycznia 2011 r., kiedy to wydano decyzję o umorzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy – jak twierdził skarżący w odwołaniu – konieczne było wszczęcie nowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Takie postępowanie zostało wszczęte i zakończone udzieleniem skarżącemu pozwolenia zintegrowanego.
Skarżący twierdził, że nie ponosi winy, iż decyzja o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego nie została wydana do [...] sierpnia 2010 r., mimo że wniosek w tej sprawie został złożony już w dniu 24 maja 2010 r. Twierdził przy tym, że pismem z 9 lipca 2010 r. uzupełnił wszystkie braki formalne swego wniosku oraz że wystąpienie K.R. nie uzasadniało przedłużenie postępowania. Podał też, że przyczyną decyzji z [...] września 2010 r. było ustalenie w oparciu o odpowiedź na pismo organu z 10 sierpnia 2010 r., że z dniem [...] sierpnia 2010 r. wydanie decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego stało się prawnie niedopuszczalne.
Ponadto skarżący twierdził, że nie ponosi winy za to, że po [...] sierpnia 2010 r. toczyło się bezprzedmiotowe postępowanie. Jego zdaniem wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego z dniem [...] sierpnia 2010 r. powinien być uznany za wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący prowadził działalność wymagającą pozwolenia zintegrowanego od czerwca 2010 r. do 24 listopada 2011 r. bez takiego pozwolenia. Uznał też, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska jest wolna od przesłanki winy. Zaznaczył też, że skarżący dopiero w dniu 24 maja 2010 r. wystąpił o przeniesienie na swoją rzecz pozwolenia zintegrowanego wydanego K. R., zaś działalność wymagającą tego pozwolenia rozpoczął w czerwcu 2010 r.
W skardze skarżący twierdził, że nie ponosi winy za brak pozwolenia zintegrowanego i dołożył wszelkiej staranności, aby prowadzić działalność w oparciu o ważne pozwolenie. Podniósł, że "niezwłocznie, gdy było to uzasadnione wygraniem (...) licytacji komorniczej wystąpił do właściwego organu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego". Podkreślił, że instalacja, przy pomocy której prowadził działalność, posiadała od 2008 ważne pozwolenie zintegrowane. Powołał się też na orzecznictwo NSA w tym uchwały z 21 maja 1998 r., OPS 13/8, oraz z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11.
Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 2010 r., sygnatura akt [...], o przysądzeniu własności nieruchomości w K. na okoliczność, że niezwłocznie po uzyskaniu tego postanowienia wystąpił w dniu 24 maja 2010 r. o przeniesienie praw wynikających z pozwolenia zintegrowanego.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że wymierzenie skarżącemu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska było zgodne z art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, gdyż bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego od czerwca 2010 r. prowadził chów zwierząt na fermie drobiu. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było podstaw do odstąpienia od obowiązku uiszczenia tej opłaty, w tym wynikających z uchwały NSA z 12 grudnia 2011 r., sygnatura akt OPS 2/11. Stwierdził, że co prawda skarżący przed przystąpieniem do eksploatacji instalacji podjął działania prawne w kierunku przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającej K. R. pozwolenia zintegrowanego, a następnie w celu uzyskania nowego pozwolenia zintegrowanego, to jednakże nie zmienia to faktu, że działalność rozpoczął nie legitymując się stosownym pozwoleniem.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o rozpoczęcie nowej działalności, a nie o kontynuacją działalności prowadzonej na podstawie poprzednio posiadanego pozwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji opieszałość organu administracji w przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nie ma wpływu na ocenę, iż skarżący rozpoczął prowadzenie działalności nie legitymując się stosownym pozwoleniem zintegrowanym.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że naruszenie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika z tego, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania uchwała NSA z 21 grudnia 1998 r., sygnatura akt OPS 13/98 oraz uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., sygnatura akt II OPS 2/11. Skarżący wskazywał, że według stanowiska NSA zawartego w tych uchwałach, art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie powinien być stosowany literalnie, lecz z uwzględnieniem podstawowych zasad konstytucyjnych wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa i zasady bezpieczeństwa prawnego.
W związku z tym skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji pominął to, iż instalacja, z której korzystał skarżący, posiadała pozwolenie zintegrowane ważne do 2017 r. Zdaniem skarżącego prowadzenie instalacji w okresie ważności wydanego dla niej innemu podmiotowi pozwolenia zintegrowanego, mające miejsce w toku postępowania o przeniesienie prawa i obowiązków z tego pozwolenia nie powinno być uznane za prowadzenie działalności bez pozwolenia. Nie jest to wprawdzie – jak dalej wywiedziono – przypadek prowadzenia działalności w toku postępowania o wydanie pozwolenia na kolejny okres, jednakże przy uwzględnieniu zasad ogólnych Prawa ochrony środowiska przytoczonych w powołanych uchwałach NSA nie jest prawidłowe kwalifikowanie takiego przypadku, niejako automatycznie, jako rozpoczęcie działalności bez wymaganego pozwolenia. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca naruszenie podstawowych zasad ochrony środowiska.
W końcu podniesiono, że pomimo wniosku z 24 maja 2010 r. właściwy organ administracji do [...] sierpnia 2010 r. nie orzekł o przeniesieniu na rzecz skarżącego praw i obowiązków z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2008 r., mimo że w sprawie nie miał zastosowania art. 209 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawy kasacyjne ograniczono do zarzutu naruszenia art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Nie podniesiono żadnych zarzutów, które miałyby służyć kwestionowaniu ustaleń organów administracji, stanowiących podstawę wydania zaskarżonych przed Sądem pierwszej instancji decyzji. Można więc przyjąć, że skarżący ustaleń faktycznych organów administracji nie kwestionuje. W sprawie pozostaje więc ocenić czy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż ten ustalony przez organy administracji stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.
W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Przede wszystkim trafnie Sąd ten zwraca uwagę na różnice pomiędzy okolicznościami faktycznymi występującymi w rozpoznawanej sprawie, a tymi, których dotyczyła uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., sygnatura akt II OPS 2/1. Oczywiście trafne jest też spostrzeżenie zawarte w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że z tej uchwały, jak i uchwały NSA z 21 grudnia 1998 r., sygnatura akt OPS 13/98, dotyczącej podobnego zagadnienia prawnego, wynika, iż przy stosowaniu przepisów stanowiących podstawę zastosowania sankcji administracyjnej, a więc także art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał wymaganego pozwolenia. Zaznaczyć jednakże należy, że w obu powołanych orzeczeniach przyjęto, iż stwierdzenie, czy określony podmiot nie ponosi odpowiedzialności za brak wymaganego pozwolenia musi nastąpić indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, których dopiero łączna ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenie sankcji administracyjnej byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości.
Podkreślić należy, że w uchwale z 21 grudnia 1998 r. NSA przykładowo wskazał okoliczności, które mogą przemawiać na korzyść podmiotu korzystające ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem NSA do takich okoliczności należałoby zaliczyć między innymi to, czy jednostka organizacyjna miała w poprzednim okresie wymagane pozwolenie, czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji oraz przebieg postępowania w takiej sprawie. Z drugiej strony NSA zaznacza jednakże, co w rozpoznawanej sprawie jest szczególnie istotne, że ważny jest także sposób wypełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku szczególnej staranności w ochronie środowiska i wprowadzaniu w nim zmian zgodnie z prawem.
Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący nabył nieruchomość, na której znajduje się prowadzona przez niego ferma drobiu, w wyniku postępowania egzekucyjnego, przy czym, co z kolei wynika z przedłożonego przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 2010 r., sygnatura akt [...], licytacja nieruchomości, po której skarżącemu udzielono przybicia, odbyła się [...] sierpnia 2009 r. Świadczy to o tym, że już wówczas skarżący podjął stanowcze postanowienie nabycia nieruchomości z fermą drobiu. Już wówczas zatem skarżący powinien był wystąpić czy to o przeniesienie na jego rzecz pozwolenia zintegrowanego udzielonego K. R., czy to o wydanie nowego pozwolenia. Podjęcie starań o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego dopiero 24 maja 2010 r., a więc w miesiącu poprzedzającym miesiąc rozpoczęcia działalności związanej z korzystaniem ze środowiska, nie może być ocenione jako działanie szczególnie staranne. Tym samym nie można twierdzić, że to, iż skarżący od czerwca 2010 r. korzystał ze środowiska bez wymaganego pozwolenia było całkowicie od niego niezależne.
Ponadto należy zauważyć, że ustalony w sprawie przez organy administracji stan faktyczny, niezakwestionowany – jak już powiedziano - w skardze kasacyjnej, nie daje podstaw do oceny postępowania organów administracji sprowadzającej się do stwierdzenia, że korzystanie przez skarżącego ze środowiska bez wymaganego pozwolenia było całkowicie od niego niezależne. Ustalony stan faktyczny nie daje w szczególności podstaw do negatywnej oceny podejmowanych przez organy administracji czynności, które miały wpływ na przedłużenie postępowania. W szczególności brak podstaw faktycznych do negatywnej oceny takich czynności, jak uznanie wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego za wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków z pozwolenia wydanego na rzecz K. R., czy wzywanie do uzupełnienia podania i następnie pozostawianie podania bez rozpoznania.
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił ją.