Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1722/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody P. z dnia [...] marca 2014 r. znak [...].
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] marca 2014 r., odmawiające wszczęcia na wniosek M. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wzmocnieniu elementów konstrukcyjnych, przedłużeniu drabinki kablowej, zainstalowaniu dróg kablowych wraz z 6-cioma modułami mocowanymi do istniejących konstrukcji, montażu ramki podantenowej oraz anteny sektorowej, wymianie anteny parabolicznej, pracach montażowo-instalacyjnych wewnątrz istniejącego obok wieży kontenera, na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie wykazał swego indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ wskazał, iż M. P. swój interes prawny w kwestionowaniu spornego pozwolenia na budowę wywodzi z faktu pełnienia funkcji przewodniczącego "Komitetu Protestacyjnego przeciw budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] P.". W ocenie skarżącego, powierzona funkcja daje mu legitymację do reprezentowania mieszkańców sołectwa K. Dodatkowo interes prawny w kwestionowaniu spornego pozwolenia na budowę wywodzi z faktu, iż właściciele działki nr ewid. [...] położonej w K., na której zlokalizowana jest sporna inwestycja, przynależą do ww. Komitetu Protestacyjnego. Istotnym w ocenie skarżącego jest również to, iż brał czynny udział w innych postępowaniach toczących się przed różnymi organami administracji publicznej oraz sądami administracyjnymi, jak też posiadał w nich status strony.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżący zarówno jako osoba prywatna, jak i jako przewodniczący ww. Komitetu Protestacyjnego, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2013 r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pełnomocnictwa uprawniającego skarżącego do działania w przedmiotowym postępowaniu w imieniu jakichkolwiek osób. Organ stwierdził również, iż skarżący konsekwentnie podnosi, że występuje w interesie społecznym, tj. w interesie bliżej nieokreślonej społeczności lokalnej.
Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt sprawowania funkcji przewodniczącego "Komitetu Protestacyjnego przeciw budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] P.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że komitet protestacyjny zawiązuje się wskutek spontanicznej inicjatywy mieszkańców i nie posiada on osobowości prawnej. Zatem aby istniała ewentualna możliwość uznania go za stronę, musiałby mieć status państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej bądź organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 5 K.p.a. Komitet społeczny, jakim jest ww. Komitet Protestacyjny, nie dysponuje cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, takimi jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacji w znaczeniu trwałości celu (nie wyczerpuje się on w jednorazowym działaniu).
Jednocześnie organ wskazał, że na legitymację procesową M. P. nie ma wpływu fakt uznania go za stronę w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących spornej stacji bazowej. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym w którym organy zobowiązane są do ustalenia na nowo kręgu stron postępowania.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożył M. P. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
- 1) obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez ich naruszenie, tj. nie dopatrzenie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem również poczynienie ustaleń faktycznych co do okoliczności służących ocenie czy skarżącemu służy status strony,
- 2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623, ze zm.) poprzez jego naruszenie, gdyż zarówno Wojewoda P. jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przyznał przymiotu strony skarżącemu, podczas gdy z przytaczanego przepisu wynika wprost, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje m.in. właścicielowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.
Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych postanowień oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma z dnia 21 stycznia 2015 r. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2014r, sygn.akt. II SA/Gd 336/14.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Wyjaśnił, iż podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61 a § 1 K.p.a. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy z żądania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie np. w interesie społeczności lokalnej. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, organ nie uwzględnił stanowiska skarżącego zawartego w zażaleniu, iż " stronami postępowania mogą być osoby legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją w połączeniu z lokalizacją obiektu", oraz że "działka z budynkiem mieszkalnym skarżącego bezpośrednio graniczy z działką nr [...], na której usytuowana jest baza telefonii". Organ nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, na której działce znajduje się budynek mieszkalny należący do skarżącego i jak usytuowana jest ta działka w stosunku do działki inwestycyjnej.
Sąd na rozprawie przeprowadził na wniosek skarżącego dowód uzupełniający z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt. II SA/Gd 336/14, uwzględniającego skargę M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku w sprawie nieważności decyzji dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Sąd wskazał, iż z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki nr [...], od której oddziela ją jedynie droga. Nieruchomość skarżącego składa się z działek nr [...] i [...], a jego budynek mieszkalny znajduje się w odległości 100 m od wieży.
W świetle przytoczonych ustaleń nie można, zdaniem Sądu I instancji, zgodzić się z organami nadzorczymi, że skarżący w sposób oczywisty nie posiada własnego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny, wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, które mogą być przeprowadzone wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Tym samym wniosek skarżącego wszczynał postępowanie nadzorcze. Dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien badać czy wnioskodawca posiada interes prawny w niniejszej sprawie.
Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i wadliwie zastosował art. 61 a § 1 K.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] z/s w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia, czy M. P. nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu.
Wskazując na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł M. P., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości według norm przepisanych ze względu na zawiłość sprawy, długość postępowania oraz nakład pracy pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania przez Sąd administracyjny środka prawnego uchylenia decyzji, stanowiąc, że środek ten jest stosowany w razie gdy sąd stwierdzi naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może mieć charakter ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia, którego rodzaje wylicza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1, art. 145 a § 1, art. 145 b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Do jednego z ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania wyliczonego w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego należy pozbawienie strony udziału w postępowaniu w sprawie bez własnej winy. Zapewnienie jednostce prawa do obrony własnego interesu prawnego jest podstawowym standardem przyjętym w prawie unijnym, a także to prawo jest wyprowadzane jako podstawa wartości konstytucyjnej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Organ administracji publicznej nie może odmówić jednostce prawa do obrony jej interesu prawnego bez jej wysłuchania w toku wszczętego postępowania. Ustalenie braku interesu prawnego jednostki bez wszczęcia postępowania narusza art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedmiotem sprawy jest żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] października 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wzmocnieniu elementów konstrukcyjnych, przedłużenia drabinki kablowej, zainstalowaniu dróg kablowych wraz z sześcioma modułami mocowanymi do istniejącej konstrukcji, montażu ramki podantenowej oraz anteny sektorowej, wymianie anteny parabolicznej, pracach montażowo- instalacyjnych wewnątrz istniejącego obok wieży kontenera, na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. Bez czynności wyjaśniających podjętych w postępowaniu administracyjnym z udziałem M. P. nie było podstaw faktycznych do ustalenia braku interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] października 2013 r. znak: [...]. Zasadnie Sąd stwierdził, że zostały naruszone przepisy mające wpływ na wynik sprawy.
Zarzut zatem naruszenia art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono oceny co do ustaleń stanu faktycznego. Oparcie się wyłącznie na raporcie oddziaływania na środowisko nie daje podstaw do wykluczenia, że nieruchomość M. P. znajduje się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość, a tym samym, iż nie ma on interesu prawnego w sprawie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.