Wyrok NSA z 6 czerwca 2006 r., II OSK 182/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bytowie

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2694/02

Skład

Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie Jerzy Bujko Zdzisław Kostka
Mariusz Szufnara protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi H. H., S. B. i S. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr XLII/303/2002 w przedmiocie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów" uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2694/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę H. H., S. B. i S. W. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bytów z dnia 12 czerwca 2002 r., Nr XLII/303/2002 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bytów.

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał, że po bezskutecznym wezwaniu Gminy Bytów do usunięcia naruszenia prawa D. i J. U., S. B., S. W. i H. H. złożyli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie uchwalenia studium, zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jak również art. 74 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Podnieśli, że w studium przyjęto bezzasadnie zmianę części terenu określonego dotąd na cele związane z przebudową układu komunikacyjnego i lokalizacją usług nieuciążliwych związanych z turystyką i motoryzacją na teren przeznaczony pod przemysł, bazy transportowe i składowe. Zarzucili, iż zaskarżona uchwała jest podjęta wyłącznie w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego tartaku przez Spółkę S. w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 7 stycznia 2003 r. odrzucił skargę D. i J. U. Skarga pozostałych skarżących podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, z tym że Sąd uwzględnił te zarzuty skarg, które zostały podniesione dopiero na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2005 r., złożonym w czasie rozprawy skarżący S. W. i H. H. podnieśli, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały stanowił załącznik graficzny zamieszczony w brudnopisie przedstawionym przez Burmistrza Miasta Bytowa. Okoliczność, że na sesji Rady Gminy radni nie dysponowali właściwym załącznikiem do uchwały (mapą) została potwierdzona przez pełnomocnika organu gminy. Projekt w postaci mapy (brudnopis) zawierał odpowiednie oznaczenia, ale nie zamieszczono ich na oryginalnym załączniku, co doprowadziło do sytuacji, w której doszło do różnicy w kolorach określających zakres przeznaczenia terenu.

Uwzględniając w takiej sytuacji skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, iż interes prawny skarżących w świetle wymogów z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) leży w tym, że jako właściciele nieruchomości mają prawo domagać się, by uchwała w sprawie studium dotycząca ich nieruchomości, była zgodna z prawem. Uchwała w sprawie studium narusza natomiast prawo, skoro oznaczenia graficzne nie odpowiadają rzeczywistej woli radnych podejmujących uchwałę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Bytowie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

• art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie przez Sąd sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji gdy Sąd stwierdził, że uchwała narusza prawo, skoro oznaczenia graficzne nie odpowiadają rzeczywistej woli radnych. Dalsze wyjaśnienia doprowadziłyby Sąd do ustalenia, że przedmiotem sporu nie jest zastosowane oznaczenie graficzne, gdyż ono odpowiadało treści tekstu studium, a wyłącznie kolor mapy na obszarze pomiędzy ulicą 1-go Maja a torowiskiem, od tartaku do wiaduktu;
• art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przez Sąd materiału dowodowego z sesji Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 9 października 2002r. wskazującego na podjęcie przez Radę zmiany zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia studium w postaci zmiany koloru dla obszaru położonego między ul. 1-go Maja a torowiskiem z fioletowego na jasnobrązowy. Kwestionowany obszar już od momentu uchwalenia studium był przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i usługową;
• art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z pominięciem art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie. Powyższe uchybienie doprowadziło do wydania wyroku z rażącym naruszeniem prawa, poprzez uznanie uchwały za nieważną, a nie, jak stanowi art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, za niezgodną z prawem. Od podjęcia uchwały upłynął rok, a Sąd nie ustalił, iż doszło do naruszenia terminu przedłożenia uchwały wojewodzie. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżona uchwała nie jest przepisem gminnym (aktem prawa miejscowego). Dodatkowym uchybieniem jest orzeczenie o nieważności całego aktu, a nie tylko w części, w której w ocenie Sądu uchwała jest dotknięta wadą.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ograniczenie stwierdzenia przesłanki nieważności do okoliczności faktycznych, przy braku wskazania przepisu prawa, którego naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonych wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ograniczył ustalenie podstaw stwierdzenia nieważności uchwały do sformułowania faktycznego, że "uchwała narusza prawo skoro oznaczenia graficzne nie odpowiadają rzeczywistej woli radnych podejmujących uchwałę", wbrew obowiązkowi wskazania niezgodności wynikającemu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności stanowiące o ewentualnej nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je za mające usprawiedliwione podstawy.

W szczególności za mający usprawiedliwione podstawy uznać należy zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bytów, mimo upływu rocznego terminu, co do zasady uniemożliwiającego – w myśl art. 94 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – wydanie takiego wyroku. Przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, będące przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, expressis verbis wyłączają stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, z wyjątkiem aktów prawa miejscowego, a takimi przecież nie są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. art. 6 ust. 7 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Co prawda, z mocy ww. regulacji ustawy o samorządzie gminnym, po upływie roku od podjęcia można wyjątkowo stwierdzić nieważność także aktu niemającego charakteru prawa miejscowego, ale tylko wówczas, gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia go wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. w przypadku przedmiotowego studium planistycznego w terminie 7 dni. Ponieważ z akt sprawy nie wynika aby sąd pierwszej instancji dokonywał w tej mierze jednoznacznych ustaleń, to orzeczenie o nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bytów ustalającej przedmiotowe studium było przedwczesne. Gdyby zatem w ponownym postępowaniu sądowym fakt ten (przedłożenie przedmiotowej uchwały wojewodzie w wymaganym terminie) znalazł potwierdzenie to stosownie do wymagań przywołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym należałoby orzec nie o nieważności, ale o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, oczywiście pod warunkiem, że w sprawie został naruszony interes prawny skarżącego oraz istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały albo w całości albo w części, co w niniejszej sprawie wymaga bardziej jednoznacznych ustaleń.

Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.