Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1136/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej spółka albo skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] września 2017 r., znak [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...], ark. [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...].
Prezydent wyjaśnił, że w dniu 21 maja 2015 r. otrzymał wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, złożony przez spółkę, ale uchwałą z dnia 22 listopada 2016 r., nr XXXVIII/644/VII/2016, Rada Miasta Poznania zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" w [...], którego postanowienia obejmują teren wskazany we wniosku. Uchwała została opublikowana (Dz.Urz. Woj. Wlkp. poz. 7473). Organ I instancji ocenił, że jeżeli teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jedynym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie jest jego umorzenie z uwagi na bezprzedmiotowość, bowiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na tym terenie jest prawnie niedopuszczalne (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).
W odwołaniu spółka, zastępowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał, że organ I instancji pominął najistotniejszy w sprawie fakt wydania już decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego obszaru, przed dniem wejścia w życie planu.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Kolegium, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Pełnomocnik nie ma podstaw do twierdzenia, że spółka jest w posiadaniu decyzji rozstrzygającej w sprawie, gdyż spółka mogła otrzymać wyłącznie projekt decyzji, który był poddany uzgodnieniom, a który to projekt nie jest decyzją kończącą postępowanie w rozumieniu art. 104 k.p.a.
W skardze do WSA spółka, zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając zapadły wyrok WSA wyjaśnił, że fakt wejścia w życie miejscowego planu skutkuje umorzeniem postępowań w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla terenów objętych ustaleniami tego miejscowego planu. Organ I instancji słusznie wskazał na art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Analiza postępowania wszczętego wnioskiem spółki o ustalenie warunków zabudowy każe stwierdzić, że następnego dnia po otrzymaniu wniosku (a więc w toku postępowania wszczętego tym wnioskiem) została przesłana do biura Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej MKZ) kopia wniosku wraz z mapą, z prośbą o "wstępne uzgodnienie warunków zabudowy", oraz o "wskazania niezbędne do sporządzenia decyzji". Pełnomocnik wywodzi, że w ten sposób MKZ został powołany do zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) i dokonał milczącego uzgodnienia, jako że nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie.
W ocenie WSA ta korespondencja miała charakter faktyczny, nie prawny, stanowiła wyłącznie zapytanie, czy to urzędników z biura MKZ, czy to samego MKZ, o pogląd co do oczekiwań spółki opisanych we wniosku. Utrwalenie zapytania na piśmie nie ma żadnego znaczenia, w szczególności nie może kreować okoliczności prawnej. Przesądza o faktycznym (a nie prawnym) charakterze tej korespondencji zastrzeżenie u dołu pisma, że do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. przesłany zostanie projekt decyzji. Nie można danej czynności organu administracji nadawać innego znaczenia niż znaczenie jednoznacznie zamierzone. MKZ został zatem poinformowany wyłącznie o tym, co planuje inwestor, bez poinformowania, w jaki sposób organ I instancji zamierza załatwić wniosek.
Dalsza analiza akt postępowania prowadzonego przez organ I instancji prowadzi do oceny, odmiennej niż ocena sformułowana w skardze, że w dniu [...] lutego 2016 r. został sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, tak jak to zostało napisane przez organ I instancji. Wskazują na to następujące okoliczności:
- a) brak jakiegokolwiek innego projektu decyzji w aktach sprawy; gdyby przyjąć, że w dniu [...] lutego 2016 r. została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy oznaczałoby to, że w aktach administracyjnych nie ma projektu decyzji, że "decyzja" z [...] lutego 2016 r. została "wydana" bez sporządzenia projektu decyzji. Sąd podkreśla, sporządzenie projektu decyzji, czy to lokalizacyjnej czy to decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest jednym z obowiązkowych elementów procedury (art. 50 ust. 4, art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Analiza akt postępowania nie uprawnia do konstatacji, że organ tego obowiązku nie spełnił.
- b) kumulacja uprawnień kierownika Wydziału Urbanistyki II mgr inż. arch. Z. C.-G., która posiada uprawnienia pozwalające na sporządzenie projektu decyzji, jak i jest upoważniona przez piastuna funkcji organu do wydawania decyzji administracyjnych, o czym świadczy chociażby fakt, że podpisała decyzję z [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie mającej profesjonalne przygotowanie. Z kolei upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a k.p.a.).
- c) przesłanie sporządzonego projektu decyzji wyłącznie inwestorowi. Mimo rozbudowanego kręgu stron postępowania projekt decyzji został przesłany tylko inwestorowi, z pominięciem pozostałych stron. Wskazuje to na informacyjny charakter przesyłki.
Postępowanie z wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy toczyło się do etapu sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz wystąpienia o uzgodnienia projektu tejże decyzji. W aktach sprawy znajduje się postanowienie MKZ z [...] czerwca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2016 r.. Z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach wynika, że WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 15 maja 2017 r., IV SA/Wa 233/17 oddalił skargę spółki na ww. postanowienie Ministra (przed WSA w Warszawie reprezentował Spółkę ten sam zawodowy pełnomocnik). WSA jednocześnie zaznaczył, że w przywołanym wyroku WSA w Warszawie także uznał, że uzgodnieniom podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze kasacyjnej z dnia 26 kwietnia 2018 r. spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 104 oraz 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, a także art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 upzp przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wydany przez Prezydenta akt z dnia [...] lutego 2016 r. stanowił projekt decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy akt ten w istocie rzeczy stanowił decyzję administracyjną, gdyż zawierał wszystkie elementy konstrukcyjne, niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną, określone w art. 107 § 1 k.p.a. oraz rozstrzygał sprawę w całości co do istoty, a ponadto został uzgodniony z mocy prawa przez MKZ,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 w zw. art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium dokonało wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a w szczególności dowodów świadczących o tym, że wydany w dniu [...] lutego 2016 r. przez Prezydenta akt stanowi projekt decyzji, a nie decyzję administracyjną, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów i zaistniałych faktów jednoznacznie wynika, że akt ten stanowi w myśl art. 107 §1 k.p.a. decyzję administracyjną,
- 3) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy powyższy przepis nie miał zastosowania, gdyż w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, lecz tylko jej projektu, co uprawniało Prezydenta do umorzenia postępowania w wyniku uchwalenia w dniu 22 listopada 2016 r. przez Radę Miasta Poznania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" w [...] z powodu bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy, jak wskazywała to wielokrotnie skarżąca kasacyjnie zarówno w odwołaniu do Kolegium, jak i skardze do WSA, sprawa została skutecznie rozstrzygnięta wydaniem przez Prezydenta w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji administracyjnej, w związku z czym, organ ten nie posiadał kompetencji do zastosowania instytucji umorzenia postępowania,
- 4) na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 105 k.p.a. i przyjęcie, że Prezydent nie mógł stwierdzić wygaśnięcia decyzji administracyjnej, gdyż w sprawie doszło tylko do wydania jej projektu, podczas gdy pismo z [...] lutego 2016 r. stanowiło w istocie rzeczy decyzję administracyjną, gdyż rozstrzygało sprawę w całości co do jej istoty,
- 5) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 §3 k.p.a. i przyjęcie, że decyzja Kolegium z dnia [...] września 2017 r. została uzasadniona prawnie, w związku z czym rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, podczas gdy, jak wskazywała to skarżąca kasacyjnie w skardze do WSA, decyzja ta jest pozbawiona uzasadnienia prawnego i faktycznego, co jest konstytutywnym elementem decyzji administracyjnej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 15 maja 2018 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjne nie zasługiwały wszakże na uzasadnienie.
Koncentrując uwagę na sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstawach oraz na ich obszernym uzasadnieniu, wynika z nich w sposób czytelny, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska prawnego zajętego w sprawie przez WSA w ślad za organami obu instancji, wywodząc odmienne skutki prawne z niekwestionowanych zdarzeń natury faktycznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny podjętych w sprawie czynności faktycznych oraz prawnych uznając, że w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rozpoznając niniejszą sprawę WSA nie naruszył wymienionych w podstawach kasacyjnych przepisów u.p.z.p. Wynika z nich w sposób jasny, że uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy, a taki w niniejszej sprawie został przygotowany w dniu 24 lutego 2016 r. Samo przekazanie organowi uzgadniającemu podania inwestora, a nie projektu decyzji sporządzonego przez uprawniony do tego podmiot, nie może być traktowane w kategoriach uzgodnienia o którym stanowi art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Nie przybrało ono procesowej formy takiego działania. Poza tym, w rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że zapytanie skierowane przez Prezydenta do MKZ miało wyłącznie charakter informacyjny, co wynika chociażby treści korespondencji pomiędzy tymi podmiotami, dostępnej dla skarżącej kasacyjnie. Prezydent przekazując MKZ podanie spółki zastrzegł wyraźnie, że do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. przesłany zostanie projekt decyzji, co w rzeczywistości miało miejsce po jego przygotowaniu. Efektem finalnym działania podjętego przez Prezydenta w trybie procesowym było wydanie przez MKZ postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji.
Konsekwencją uznania niezasadności zarzutów sformułowanych w oparciu o przepisy u.p.z.p. było prawidłowe zastosowanie przez WSA w ślad za organami administracji art. 105 § 1 k.p.a. Następstwem bowiem uznania, że dany obszar objęty został miejscowym planem jest umorzenie postępowań, których przedmiotem jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Odmiennie, aniżeli wywodzi skarżąca kasacyjnie, decyzja z dnia [...] września 2017 r. nie jest pozbawiona uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Co prawda uzasadnienie to, jak zresztą zauważył Sąd I instancji jest krótkie, tym niemniej Kolegium w sposób czytelny wypowiedziało się na temat zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje strukturę procesową decyzji z dnia [...] września 2017 r. nie zgadzając się z jej treścią. Gdyby uzasadnienie to było dłuższe, skarżąca kasacyjnie w dalszym ciągu prezentowałaby stanowisko odmienne w sprawie, tak jak uczyniła to w odniesieniu do wyroku WSA z dnia 14 marca 2018 r. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia zaprezentowana została wszechstronna argumentacja przemawiająca za niezasadnością sposobu rozumowania skarżącej kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.