Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 114/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 1 lipca 2012 r. A. K. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wymeldowanie J. K. z pobytu stałego w lokalu przy ul. L. [...] w K., stanowiącego jego własność. Podał, że osoba ta opuściła to miejsce, nie przebywa tam przez okres 10 miesięcy, a nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Zawiadomienie J. K. o wszczęciu postępowania wysłane na adres stałego zameldowania nie zostało podjęte. Drugie pismo wzywające do złożenia zeznań w przedmiotowej sprawie zostało odebrane. A. K. – właściciel nieruchomości – zeznał, że J. K. opuścił nieruchomość w listopadzie 2011 roku. Kilkakrotnie przebywał na nieruchomości, jednak nie nocował na jej terenie. Budynek mieszkalny uległ zniszczeniu w następstwie pożaru. Przesłuchany w toku postępowania w charakterze strony J. K. przedstawił swoją skomplikowaną sytuację rodzinną oraz podał, że nadal zamierza mieszkać pod wskazanym wyżej adresem. Organ ustalił również, iż od 1995 roku nie jest on właścicielem wskazanej nieruchomości, ponieważ wraz z małżonką przekazali ją wówczas w formie darowizny synowi A. K. Nadto J. K. nie zamieszkuje pod adresem stałego meldunku, jednocześnie nie potrafi przywrócić naruszonego posiadania lokalu mieszkalnego. Nie podjął w tym kierunku kroków prawnych.
W świetle powyższych ustaleń, decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wójt Gminy S., na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r., poz. 993 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu J. K. z pobytu stałego w K. ul. L. [...], gmina S. Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie wskazując na jej krzywdzący charakter. Opisał swoją skomplikowaną relację rodzinną z byłą żoną, stanowiącą źródło konfliktów w okresie wspólnego zamieszkiwania w lokalu. Bywa na terenie spornej posesji, gdyż znajdują się tam zwierzęta, jednak przebywanie w tym budynku zagraża zdrowiu i życiu.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że budynek pod opisywanym adresem uległ spaleniu i nie nadaje się do zamieszkiwania. Odwołujący wprawdzie szeroko omówił swoją sytuację rodzinną, szykanowanie przez byłą żonę i córkę, utrudnianie w zamieszkiwaniu i spokojnym egzystowaniu w lokalu, jednakże w obecnej sytuacji, gdy lokal nie nadaje się do użytku powyższe okoliczności nie mogą być brane pod uwagę w niniejszej sprawie. Fakt niezamieszkiwania skarżącego w lokalu jest bezsporny. Istotę ewidencji ludności stanowi gromadzenie informacji w zakresie danych o miejscu pobytu osób w taki sposób, aby dane te odpowiadały stanowi faktycznemu i nie tworzyły fikcji meldunkowej. Organy prowadzące ewidencję mają obowiązek podejmować wszelkie czynności służące rejestracji prawdziwych danych o miejscu pobytu osób.
Zadaniem organów meldunkowych było jedynie ustalenie, czy strona mieszka w miejscu pobytu stałego. Wobec ustalenia, że skarżący nie ma możliwości zamieszkiwania w spornym lokalu, gdyż budynek uległ spaleniu, nie było podstaw do wydania innego orzeczenia. Odnośnie opuszczenia lokalu nie w sposób trwały i dobrowolny, lecz pod wpływem działań byłej żony, strona występowała do sądu cywilnego z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania. Sprawa nie dotyczyła jednak utrudniania zamieszkiwania w samym lokalu, lecz dostępu do garażu znajdującego się przy lokalu.
Natomiast w obecnym stanie faktycznym, kiedy lokal w zasadzie nie istnieje, nie ma ona znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia. J. K. powoływał się także na zeznania świadka, który widywał go minimum raz w tygodniu na terenie posesji, co według niego świadczy o tym, iż sporna nieruchomość nadal stanowi jego centrum życiowe. Jednak sam kilkukrotnie zaznaczał że wobec spalenia lokalu przebywanie na jego terenie zagraża życiu i zdrowiu. Wobec takich ustaleń nie było konieczności przesłuchiwania zawnioskowanego świadka, gdyż jego wyjaśnienia nie mogły wnieść nic nowego do sprawy. Organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki i przeprowadził wymagane czynności, które pozwoliły na ustalenie obiektywnego stanu faktycznego i wydanie orzeczenia.
Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77, 107 § 3 oraz art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu oddalającego skargę wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył i omówił treść oraz charakter prawny regulującego instytucję wymeldowania z pobytu stałego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
W zakresie zaistnienia przesłanki do wymeldowania sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, iż J. K. opuścił lokal w lipcu 2011 r., przy czym wówczas opuszczeniu temu nie można przypisać waloru trwałości i dobrowolności w rozumieniu, w jakim przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne dla wyczerpania przesłanki z art. 15 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Skarżący na skutek nieustających konfliktów z byłą żoną opuścił lokal, jednak jak wynika z zeznań świadka – sąsiadki, pojawiał się w obrębie nieruchomości co najmniej raz w tygodniu. Zatem przejawiał chęć zachowania łączności z nieruchomością.
Jednakże w późniejszej sytuacji nie istniała realna możliwość ponownego zamieszkania skarżącego w tym lokalu. Wynikało to z postawy aktualnego właściciela lokalu (syna), który nie chciał powrotu ojca do lokalu, czego wyrazem był wniosek o wymeldowanie. Co równie istotne, stopień dewastacji lokalu w wyniku pożaru uniemożliwiał ponowne zamieszkanie w nim. Ze strony skarżącego brak było konkretnych działań zmierzających do jego zmiany. Skarżący wprawdzie występował do sądu cywilnego o przywrócenie naruszonego posiadania, jednakże sprawa nie dotyczyła lokalu mieszkalnego tylko dostępu do garaży znajdujących się na posesji.
Nie sposób zatem uznać, że skarżącemu chodziło o powrót do lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy jego starania obejmowały wyłącznie umożliwienie dostępu do garaży. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, iż według całokształtu zachowań skarżącego lokal ten przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzając, iż stan faktyczny w sprawie nie budził sporu. Natomiast zarzuty skargi polemizowały z oceną prawną organów, którą sąd uznał za niewadliwą. W sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki przemawiające za wymeldowaniem skarżącego z pobytu stałego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania
- - art 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo że została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik postępowania,
- - art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145§1 pkt. 1 lit a. p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo że została wydana z naruszeniem art. art. 6 ust. 1 i art. 9b ust. 1,2 i 3 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania;
- 2) przepisów prawa materialnego:
- - art. 6 ust. 1 i art. 9b ust. 1, 2 i 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na łączeniu realizacji obowiązku meldunkowego z "realną możliwością ponownego zamieszkania w lokalu" w sytuacji gdy lokal mieszkalny został częściowo zniszczony przez pożar,
- - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię pojęcia opuszczenia lokalu.
Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł m.in., iż decyzje zostały w sprawie wydane mimo nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności nie została w sposób dostateczny wyjaśniona kwestia przywrócenia skarżącemu posiadania. Utrudniony dostęp do garażu wiązał się bezpośrednio z zamieszkiwaniem przez skarżącego na nieruchomości. Zameldowanie dotyczy bowiem adresu a nie ściśle lokalu. Jeżeli garaż znajduje się pod tym samym adresem co lokal, a skarżący uzyskał przywrócenie jego posiadania, to należy domniemywać, że skarżący nie opuścił miejsca swojego zamieszkania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy a zatem nie ma podstaw do jego wymeldowania. Sama okoliczność dewastacji lokalu mieszkalnego będącej skutkiem pożaru nie mogła mieć dla sprawy rozstrzygającego znaczenia. Organ powinien wyjaśnić stan faktyczny w szczególności poprzez dokonanie oględzin nieruchomości. Pozwoliłoby to ustalić, że budynki garaży obok pomieszczeń o typowym charakterze garażowym, posiadają pomieszczenia dostosowane do pobytu ludzi.
Oparcie ustaleń jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że przywrócenie posiadania nie dotyczyło lokalu lecz pomieszczeń garażowych, nie mogło być podstawą wydania decyzji o wymeldowaniu. Pomieszczenia gospodarcze (garaże) mieszczą się bowiem pod adresem pod którym skarżący był zameldowany. Nadto art. 9 b ust. 3 ustawy o ewidencji ludności dopuszcza meldunek również wówczas gdy faktycznym miejscem zamieszkania jest "inne ruchome miejsce zamieszkania". Zatem również zamieszkiwanie w pojeździe campingowym, stale garażowanym na nieruchomości, pod adresem której skarżący był zameldowany, daje podstawę do zameldowania i wyklucza możliwość wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy.
Sąd rozstrzygając sprawę z jednej strony przyjął, że opuszczeniu lokalu przez skarżącego nie można przypisać trwałości i dobrowolności w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a z drugiej strony przyjął, że późniejsza sytuacja w postaci dewastacji lokalu i postawy syna – właściciela lokalu – domagającego się wymeldowania, daje do tego podstawę. Tymczasem sama postawa właściciela nieruchomości żądającego wymeldowania, jeżeli nie dysponuje on wyrokiem eksmisyjnym, nie może być uznana za przesłankę uniemożliwiającą powrót do na nieruchomość. Nadto wyrok przywracający posiadanie dotyczy pomieszczeń, w których można zamieszkiwać. Zameldowanie nie dotyczy bowiem określonych pomieszczeń lecz całej nieruchomości objętej określonym adresem. Jeżeli zatem skarżącemu przywrócono posiadanie garaży, których elementem są pomieszczenia nadające się do pobytu ludzi, a nadto w garażu znajduje się pojazd campingowy, to istnieje możliwość stałego zamieszkania pod adresem zameldowania nawet, gdy nie przywrócono skarżącemu posiadania lokalu mieszkalnego, który uległ dewastacji.
Zatem całokształt zebranego materiału w żaden sposób nie wskazuje na zaistnienie przesłanek opuszczenia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Meldunek dotyczy bowiem adresu, a nie skonkretyzowanego pomieszczenia znajdującego się pod tym adresem. Zamieszkiwanie jedynie w niektórych z pomieszczeń znajdujących się pod adresem zameldowania nie daje podstaw do wymeldowania. Żaden przepis ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wskazuje, że obowiązek meldunkowy może być realizowany wyłącznie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu prawa budowanego.
Również zamieszkiwanie w innych pomieszczeniach, które formalnie nie mają charakteru lokalu mieszkalnego, prowadzi do powstania obowiązku meldunkowego. Przy czym art. 6 ust. 1 ustawy wymaga by dla określenia obowiązku meldunkowego podany był adres, zaś art. 9 b definiuje szczegółowo, jak ten adres ma być określony.
Pismem procesowym z dnia 25 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania A. K. zakwestionował stanowisko procesowe skarżącego podnosząc, iż od 2011 r. nie zamieszkuje i nie przebywa on na opisywanej nieruchomości, jedynie średnio raz w miesiącu wchodzi bezprawnie na teren posesji na ok. 10-15 minut usiłując stworzyć wrażenie, że nadal tam mieszka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim czyni to sąd pierwszej instancji, lecz stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, zakres kontroli kasacyjnej determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do zweryfikowania zasadności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Analiza podniesionych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mającego polegać na nieuchyleniu wydanych w sprawie decyzji pomimo nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, a także zarzutach naruszenia prawa materialnego, sprowadzającego się do błędnej wykładni pojęcia opuszczenia lokalu, a także połączeniu realizacji obowiązku meldunkowego z realną możliwością zamieszkiwania w lokalu.
Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził bowiem wątpliwości. Skarżący kasacyjnie sam przyznał w toku przesłuchania w dniu [...] lipca 2012 r., że na spornej nieruchomości w K. bywa dwa do trzech razy w tygodniu, głównie po to aby karmić zwierzęta. Również w dołączonej do akt administracyjnych sprawy apelacji od postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] podał, że przebywa poza K. lub w innych miejscach K. Fakt okazyjnego przebywania skarżącego w tym miejscu potwierdziła także przesłuchana w charakterze świadka E. E., jak również właściciel nieruchomości A. K., który podał nadto, że opuszczenie tego miejsca przez skarżącego miało charakter trwały i dobrowolny. W toku postępowania administracyjnego zasadnie odstąpiono od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka wnioskowanego przez skarżącego, gdyż miał on zeznawać właśnie na okoliczność bywania skarżącego pod wskazanym na wstępie adresem (co było w sprawie niesporne), a nie stałego tam zamieszkiwania.
Wprawdzie za naruszające zasady postępowania dowodowego należało uznać przeprowadzenie przez organy administracyjne oględzin nieruchomości bez utrwalenia tej czynności w formie protokołu i bez zapewnienia w nich udziału stronom, a także dokumentowanie ustaleń faktycznych sprawy w formie notatek służbowych zamiast w formie protokołów, jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na przyznany przez skarżącego fakt bywania na nieruchomości głównie w celu karmienia zwierząt, nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie okazał się zatem niezasadny.
Pierwsze z zarzuconych skargą kasacyjną naruszeń prawa materialnego miało polegać na błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i art. 9b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez połączenie realizacji obowiązku meldunkowego z "realną możliwością ponownego zamieszkania w lokalu", częściowo zniszczonego przez pożar. Skarżący kasacyjnie dowodził, m.in. iż zameldowanie dotyczy adresu a nie lokalu mieszkalnego, obowiązek meldunkowy nie musi być realizowany wyłącznie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu prawa budowanego. Również zamieszkiwanie w innych pomieszczeniach, które formalnie nie mają charakteru lokalu mieszkalnego, a nawet wozie kempingowym znajdującym się na nieruchomości pod określonym adresem, prowadzi do powstania obowiązku meldunkowego.
Abstrahując już od opisanych wyżej ustaleń poczynionych w sprawie, wskazujących nie na stałe zamieszkiwanie skarżącego kasacyjnie na nieruchomości w K., lecz jego częstsze bądź rzadsze wizyty celem stworzenia wrażenia stałego pobytu w tym miejscu, zwrócić należy uwagę na fakt, że kwestia zamieszkiwania w garażu bądź wozie kempingowym znajdującym się na posesji jako przesłanka realizacji obowiązku meldunkowego, została podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej. Na etapie postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji garaż traktowany był wyłącznie jako pomieszczenie użytkowe – również przez samego skarżącego, o czym świadczy m.in. treść jego odwołania z dnia 29 października 2012 r. (fragment na k. [...] akt administracyjnych sprawy). Tymczasem postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie może być traktowane jak kolejna instancja, w której sprawa będzie rozstrzygana merytorycznie i w czasie której strona może zgłaszać nowe twierdzenia i dowody, nie podniesione uprzednio w toku postępowania administracyjnego, ani nawet w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Omawiany zarzut oparty jest na nowych twierdzeniach natury faktycznej co do deklarowanych zamierzeń i planów skarżącego na przyszłość, dotychczas nie zgłaszanych, a więc nie będących przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie i których nie wspierały żadne dowody, czy to przeprowadzone z urzędu przez organ, czy to zawnioskowane przez skarżącego.
Z kolei zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię pojęcia opuszczenia lokalu został wsparty argumentacją, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na zaistnienie przesłanek opuszczenia tego miejsca w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej, gdyż jak już wyżej wskazano, stan faktyczny sprawy – zasadnie uznany przez sąd pierwszej instancji za ustalony prawidłowo – wskazuje nie na zamieszkiwanie skarżącego przy ul. L. [...] w K., lecz jedynie na jego wizyty w tym miejscu, nie noszące znamion stałego pobytu. Oznacza to zaistnienie wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca jego pobytu, uzasadniającej wydanie decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego. Odmienne orzeczenie byłoby bowiem równoznaczne z utrzymywaniem wobec skarżącego fikcji meldunkowej. Ewidencja ludności służy bowiem zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i faktycznego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego i nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Decyzja o wymeldowaniu z pobytu stałego ma charakter ewidencyjny i potwierdza jedynie zaistniały stan faktyczny.
W świetle art. 15 ust. 2 ustawy jedyną przesłanką zatem warunkującą wymeldowanie z pobytu stałego jest ustalenie przez organ administracji publicznej faktycznego opuszczenia miejsca zameldowania. Ustalenia poczynione przez organ, a następnie podzielone w wyniku przeprowadzonej kontroli przez sąd I instancji wykazały, że J. K. opuścił nieruchomość, a jego zachowanie nie pozwala przyjąć, że posiada faktyczny zamiar dalszego zamieszkiwania.
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. Z uwagi na powyższe brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.